IV SA/Po 1095/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Dnia (...) r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: "GOPS") wpłynął wniosek S.S. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") z (...)r. o przyznanie m.in. świadczenia pieniężnego w wysokości (...) zł na zakup chłodziarki, której, jak stwierdził Wnioskodawca, nie posiada i przez to psuje się żywność. Decyzją z (...) r., nr (...), Wójt Gminy K. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 39, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.s.") – odmówił przyznania Wnioskodawcy zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup chłodziarki, wskazując jako powód odmowy "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym". Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji przywołał ustalenia dotyczące sytuacji Wnioskodawcy, z których wynika, że mieszka on samotnie i jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W 3/4 części jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni (...) ha fizycznych ((...) ha przeliczeniowych), zatem dla Wnioskodawcy wielkości te wynoszą odpowiednio (...) ha fizycznych ((...) ha przeliczeniowych). Jego miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego, licząc dla celów pomocy społecznej, wynosi (...) zł ((...) ha x (...) zł). Wnioskodawca od wielu lat nie podejmuje żadnych działań w celu podjęcia jakiejkolwiek pracy. Nadal oświadcza, że chce pracować jako kierowca autobusu, choć nie posiada aktualnego kompletu uprawnień do wykonywania tego zawodu, a "jako robotnik niewykwalifikowany nie chce pracować". Wnioskodawca nigdy nie pracował i nie chce pracować w wyuczonym zawodzie hydraulika, a na przekwalifikowanie zawodowe nie wyraża zgody. Pomimo posiadania dużego lokalu mieszkalnego, kategorycznie odmawia możliwości wynajmu części lokalu. Tymczasem działania te mogłyby pozytywnie wpłynąć zarówno na sytuację zawodową, jak i materialną Wnioskodawcy. Według jego oświadczenia pieniądze, które posiada, to środki pochodzące z dopłat do gospodarstwa rolnego z ARiMR, nie podlegające wliczeniu do dochodu. W świetle poczynionych ustaleń organ I instancji stwierdził, że Wnioskodawca nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu poprawy własnej sytuacji bytowej. Ponadto organ zaznaczył, że w celu niezbędnego zabezpieczenia w żywność, Wnioskodawca otrzymał pozytywną decyzję na pomoc niepieniężną w formie posiłków. W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca powtórzył, że nie ma chłodziarki i w związku z tym trzy lata psuje się żywność. Podniósł, że organ I instancji nie dopatrzył się zarzucanego braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w równolegle rozpatrywanej sprawie, w której przyznał Wnioskodawcy świadczenie niepieniężne w formie posiłku na okres od (...) do (...) r. Decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu SKO oceniło, że decyzja organu I instancji jest słuszna i w pełni uzasadniona w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Skarżący nie podejmuje świadomie współpracy z pracownikiem socjalnym w celu poprawy własnej sytuacji bytowej. Chce pracować jedynie jako kierowca autobusu, mimo iż nie posiada aktualnych uprawnień do wykonywania tego zawodu; w wyuczonym zawodzie nigdy nie pracował i nie chce pracować; jako pracownik niewykwalifikowany również nie chce podjąć zatrudnienia. Ponadto Skarżący odmówił możliwości przekwalifikowania zawodowego oraz wynajmu części lokalu mieszkalnego, którego jest właścicielem, co mogłoby pozytywnie wpłynąć zarówno na jego sytuację zawodową, jak i materialną. Skoro Skarżący odmawia współpracy z pracownikiem socjalnym, to, zdaniem organu II instancji, musi liczyć się z ujemnymi konsekwencjami swojego działania, tj. możliwością spotkania się z odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutu odwołania, SKO wskazało, że nie jest prawdą, iż organ I instancji wydając decyzję przyznającą świadczenie niepieniężne w formie posiłków nie dopatrzył się braku współpracy Wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym – organ wyraźnie to wskazał w decyzji. Tym niemniej, mając na uwadze fakt, iż Wnioskodawca żyje na granicy ubóstwa, przyznał jemu ww. pomoc. Zarazem słusznie uznał organ I instancji, że brak współpracy Skarżącego z pracownikiem socjalnym stanowi w świetle art. 11 ust. 1 u.p.s. podstawę do odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup chłodziarki. SKO podkreśliło, że ośrodek pomocy społecznej może, lecz nie musi udzielić pomocy, a osoba lub rodzina potrzebująca i oczekująca wsparcia ze środków z pomocy społecznej nie może sobie skutecznie rościć prawa do przyznania zawsze pomocy na wnioskowane potrzeby. Ponadto nie może oczekiwać, że pomoc ta sfinansuje nawet uzasadnione potrzeby zawsze w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO S.S. wskazał na sprzeczność zachodzącą, jego zdaniem, pomiędzy dwoma decyzjami wydanymi tego samego dnia ((...) r.) przez Kierownika GOPS. W tych samych bowiem okolicznościach jedną decyzją (nr (...)) odmówiono Wnioskodawcy zasiłku celowego, a drugą (nr (...)) przyznano świadczenie niepieniężne w formie posiłku. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup chłodziarki. Tego rodzaju świadczenia przyznawane są na warunkach określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w jej art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo i subsydiarnie (pomocniczo) – w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Świadczenia pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Jednym z podstawowych warunków przyznania takiego zasiłku jest spełnienie określonego kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2–15 u.p.s., w szczególności bezrobocia (pkt 4). W przypadku zasiłku celowego kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 542,00 zł miesięcznie – zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Skarżący spełnia zarówno opisane wyżej kryterium dochodowe, jak i podstawę przyznania pomocy wymienioną w art. 7 pkt 4 u.p.s. Nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek przyznać Skarżącemu wnioskowaną pomoc. Sam fakt spełniania przez osobę ubiegającą się o pomoc kryteriów określonych w art. 7 i art. 8 u.p.s. nie oznacza jeszcze "automatycznego" przyznania świadczenia. Zarówno rodzaj, jak i zakres świadczenia, o które wnioskował Skarżący, nie są kwestią kluczową dla rozwiązania sporu powstałego na tle kontrolowanej decyzji, bowiem istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie szczegółowych przesłanek warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń nie jest wystarczającym uzasadnieniem ani gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Dodatkowo bowiem ustawodawca nałożył na osobę wnioskującą o przyznanie pomocy ze środków publicznych obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej – co wynika wprost z art. 4 u.p.s. Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to zasadniczo nie jest uzasadnione udzielenie takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie tej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zmieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji mających pomóc tej osobie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazła, w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia jej samodzielnego, odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i, tym samym, wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Przepis ten statuuje po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych okoliczności wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie może uzasadniać odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach administracji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczeń pomocowych. Uprawnienia organu w razie dokonanej przezeń, negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o środki pomocowe, zostały wprost określone w art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. W świetle tych przepisów w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego (ust. 1). Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 2). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy administracji obu instancji dysponowały dostatecznym materiałem dowodowym pozwalającym na wyprowadzenie wniosku o braku współdziałania Skarżącego z organem pomocowym w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł. Przede wszystkim, jak trafnie wskazano w uzasadnieniach decyzji obu instancji, Skarżący nie podejmuje żadnych działań celem przezwyciężenia tej sytuacji, o czym świadczy choćby fakt odmowy podjęcia pracy innej niż kierowca autobusu – i to w sytuacji, gdy Skarżący nie robi nic w celu uzyskania kompletu aktualnych uprawnień wymaganych na takim stanowisku – a także brak zgody na wynajem części lokalu, który zamieszkuje, w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. W sytuacji, gdy Skarżący wnioskuje o pomoc społeczną, jego postawa nie może być wyłącznie roszczeniowa. Jego obowiązkiem jest współdziałanie w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, a nie wyłącznie stawianie warunków co do tego, w jakiej formie i w jakiej wysokości wnioskowane świadczenie ma zostać zrealizowane. W tym miejscu należy podkreślić, że wysokość przyznanego świadczenia oraz, co do zasady, także jego forma zależą od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Oznacza to, że organ, orzekając w konkretnej sprawie, wnioskowaną pomoc przyznać może, ale nie musi; względnie może ją przyznać tylko w części, tudzież na wybrane cele. To organ ocenia sytuację wnioskodawcy i własne możliwości finansowe, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, że wybór ten nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. np. wyrok WSA z 06.04.2011 r., IV SA/Po 1087/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest zaś do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należycie ustalił i ocenił stan faktyczny oraz czy dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym oraz swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., a więc w sposób przekonujący. Z drugiej strony, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia zasadniczo wyłącza sądową kontrolę takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego celowości czy słuszności, gdyż jest to domena swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa w sprawach pomocy społecznej powinna niewątpliwie respektować zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – także zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 (CBOSA), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zatem skoro udzielenie świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę, to, w ocenie Sądu, organ uzależniając przyznanie wnioskowanej pomocy od współdziałania Wnioskodawcy, nie przekroczył granic tego uznania. Jednocześnie za całkowicie chybiony należy uznać zarzut Skarżącego, że obowiązkiem organu było przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego, skoro "w tych samych okolicznościach" przyznał on Skarżącemu świadczenie niepieniężne w formie posiłku. Przede wszystkim uwadze autora skargi uszła najwyraźniej okoliczność, że przyznana jemu pomoc w formie jednego gorącego posiłku dziennie miała postać świadczenia niepieniężnego. Natomiast w niniejszej sprawie Skarżący domagał się przyznania świadczenia pieniężnego – zasiłku celowego, i to w kwocie (...) zł – co już istotnie różni obie sprawy. Ponadto należy podkreślić, że w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym "może" stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, co wcale nie oznacza, że "musi". Innymi słowy, to organ administracji, uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych danej sprawy, decyduje czy pomimo braku współdziałania ze strony wnioskodawcy, nie zachodzą szczególne względy uzasadniające przyznanie określonej pomocy. Jest przy tym jasne, że skoro organ pomocy społecznej może w okolicznościach określonych w art. 11 ust. 2 u.p.s. w ogóle odmówić wnioskodawcy przyznania jakiejkolwiek pomocy, to tym bardziej, z powołaniem się na ten sam przepis, może odmówić przyznania tej pomocy na niektóre z wnioskowanych celów, udzielając zarazem wsparcia w innym zakresie. Z taką sytuacją mieliśmy właśnie do czynienia w odniesieniu do wniosku Skarżącego z (...) r., który w części dotyczącej przyznania posiłku został załatwiony pozytywnie, natomiast w części obejmującej żądanie wypłaty zasiłku celowego – odmownie. Takie rozstrzygnięcia nie mogą być przez Skarżącego skutecznie kwestionowane, gdyż przyznanie jemu pomocy w określonym zakresie (tu: w formie codziennego gorącego posiłku), nie rodzi roszczenia o uwzględnienie pozostałych jego żądań (tu: żądania kwoty pieniężnej na zakup chłodziarki). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy obu instancji wydały decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. W szczególności organy dokonały niezbędnych ustaleń co do okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie wnioskowanej pomocy, i w sposób uprawniony uznały, że zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. MZ