IV SA/Po 1112/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] 2012 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz "A: Sp. z o. o. w W. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Wojewoda W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W.ego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] udzielającą gminie W. pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na 41 samochodów osobowych; linii kablowej [...] oświetlenia ulicznego wraz z słupami przewidzianymi do realizacji na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obr. 2) w miejscowości W.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], nr rej. [...], nr sprawy [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił gminie W. pozwolenia na budowę: w pkt 1 decyzji, ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na 41 samochodów osobowych – kategoria obiektu XXV; w pkt 2 decyzji, linii kablowej nN 0,4kV oświetlenia ulicznego wraz z słupami oświetleniowymi – kategoria obiektu XXVI, przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obr. 2) w miejscowości W. Odwołanie od tej decyzji pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła W. E. S. sp. z o.o. (dalej również jako: Spółka) wskazując na swe niezadowolenie z jej treści. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda W. (dalej Wojewoda albo organ II instancji) uchylił decyzję z [...] lutego 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji z [...] marca 2012 r. i zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 421/12. W dniu [...] maja 2012 r. Starosta W. działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa) wszczął ponownie postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na 41 samochodów osobowych; linii kablowej [...] oświetlenia ulicznego wraz z słupami przewidzianych do realizacji na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obr. 2) w miejscowości W. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie W. pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na 41 samochodów osobowych – kategoria obiektu XXV; oraz linii kablowej [...] oświetlenia ulicznego wraz z słupami oświetleniowymi – kategoria obiektu XXVI, przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obr. 2) w miejscowości W. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka podnosząc, że decyzja z [...] lipca 2012 r. zapadła w sprawie w której już toczy się postępowanie, a aktualnie sprawa zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/po 421/12 zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu i oczekuje na rozstrzygnięcie. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2012 r., a odnosząc się w jej uzasadnieniu do argumentacji odwołania wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa) wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem - jak wyjaśnił Wojewoda - organ I instancji miał obowiązek prowadzić dalej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a przewlekanie postępowania do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny byłoby nieuprawnione. Skargę na powyższą decyzję wniosła do sądu administracyjnego Spółka domagając się jej uchylenia i zasądzenia od Wojewody kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wykazali w swoich decyzjach, które działki o konkretnych numerach ewidencyjnych leżą w konkretnych obszarach C, D, E i F. W dalszej kolejności wskazano na wewnętrzną sprzeczność ustaleń organów. Strona skarżąca wskazała, że pozwolenie na budowę obejmuje również jej działkę o nr [...]. Podkreślono, że nie jest prawdą, jakoby na wskazanym w decyzji terenie nie było żadnych ścieżek, albowiem od dawna istnieją tam drogi. W skardze zwrócono też uwagę, że wbrew twierdzeniom organów, ponownie rozpoznając sprawę nie usunięto uchybień wytkniętych w decyzji z [...] marca 2012 r. Skarżąca Spółka wskazała też, że nie uwzględniono jej interesów w trakcie toczącego się postępowania i nie rozważono kwestii oddziaływania inwestycji na teren działki [...], a ponadto zabrakło badania kwestii przekrojów poprzecznych na odcinku bezpośrednio stycznym z działkami Spółki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekając w sprawie o sygn. IV SA/Po 421/12 uchylił decyzję kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. W dniu [...] grudnia 2012 r. do akt niniejszej sprawy wpłynęło pismo Starosty W.ego, który ustosunkowując się do zarzutów skargi również wniósł o jej oddalenie. Następnie, w dniu 31 stycznia 2013 r. do akt sprawy złożona została odpowiedź strony skarżącej na odpowiedź Wojewody na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyn. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że zaskarżona decyzja Wojewody rozstrzygała, co do istoty sprawę zainicjowaną wnioskiem Gminy W. złożonym [...] listopada 2011 r. Kwestią bezsporną pozostaje, że w dniu 30 marca 2011 r. w sprawie wydana została ostateczna decyzja kasacyjna, którą uchylono decyzję organu I instancji. Nie budzi również wątpliwości stron, ani Sądu, że organy właściwe do rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. nie czekając na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej na skutek skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2011 r. rozpoznały sprawę powtórnie. W dacie złożenia skargi w niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostawała zatem decyzja Starosty W. z [...]1 lutego 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę oraz inne rozstrzygnięcie tego samego organu, dotyczące tego samego wniosku, wydane [...] lipca 2012 r. i utrzymująca je w mocy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie można było, pominąć faktu, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. rozstrzygająca, co do istoty sprawę zainicjowaną wnioskiem Gminy W. [...]9 listopada 2011 r. Uwadze organów administracji publicznej, orzekających w niniejszej sprawie umknęło, że rola organu nie kończy się na dokonaniu literalnej wykładni przepisów prawa, ale każdorazowo konieczne jest uwzględnienie celu, który towarzyszy ustawodawcy w toku procesu legislacyjnego i uwzględnienie pozycji konkretnych regulacji w systemie prawa. Bez wątpienia na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Oznacza to, że naruszenie przepisów postępowania stwierdzone przez Sąd mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jako takie stanowiło podstawę uwzględnienia skargi. Oczywiście nie sposób nie zgodzić się z Wojewodą, że w istocie rzeczy brak przepisu, który - wprost - regulowałby postępowanie organów administracji publicznej, w okresie zawisłości przed sądem administracyjnym skargi na decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Jakkolwiek, jednak ustawodawca nie reguluje tego zagadnienia wprost, to nie można zgodzić się z organami, iż brak reguł pozwalających na rozwiązanie omawianego problemu w sposób zgodny ze standardami praworządności, budowania zaufania do organów państwa i ekonomiki procesowej. Rozpoznając sprawę administracyjną organy każdorazowo obowiązane są uwzględnić okoliczności rozpatrywanej sprawy, co jednocześnie nakłada na organy obowiązek przewidywania skutków podejmowanych działań. Obowiązek taki wynika choćby z zasady prawdy obiektywnej, która zobowiązuje do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). W treści powołanego przepisu ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "interesu społecznego" i "słusznego interesu obywateli", co nakazuje uwzględniać każdorazowo zarówno interes strony, jak również jednostek które mają w sprawie słuszny interes faktyczny (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011 r., s. 61). Przywołana zasada postępowania administracyjnego nakazuje organom prowadzić postępowanie w taki sposób aby nie naruszyć godnego ochrony interesu zgodnego z prawem i zasadami współżycia społecznego. Powyższe oznacza, że organy podejmując działania w okresie zawisłości przed sądem administracyjnym skargi na decyzję kasacyjną organu odwoławczego powinny były rozważyć skutki jakie wywoła ewentualny wyrok uchylający decyzję kasacyjną. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję kasacyjną to ponowne postępowanie musiałoby zostać umorzone, gdyż zamiast niego powinno się toczyć postępowanie odwoławcze w pierwotnym postępowaniu zakończonym decyzją kasacyjną. Tej okoliczności organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle nie wzięły pod rozwagę, bezzasadnie odwołując się do zasady szybkości postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że organy w imię błędnie rozumianej zasady szybkości postępowania postanowiły zakończyć postępowanie nie oczekując na rozstrzygnięcie kwestii legalności decyzji kasacyjnej przez sąd administracyjny. Podnoszone przez organy obawy uznać należy jednak za nieuzasadnione. Z woli ustawodawcy organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Rozpatrywana sprawa pokazuje jednak, że szybkości postępowania nie można utożsamiać z bezwzględnym dążeniem do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Zasada ta doznaje bowiem uszczerbku, także wówczas gdy - jak w niniejszej sprawie – wskutek bezrefleksyjnego pośpiechu organów zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano przedwcześnie, a w konsekwencji decyzja z dnia 05 lipca 2012 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Stan taki w sposób niekwestionowany narusza prawo i uchybia przepisom art. 6 i 8 kpa stanowiącym zasady praworządności i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji. Naruszenie zasady określonej w art. 8 kpa, jest tym bardziej jaskrawe, że strona skarżąca już na etapie postępowania odwoławczego zwracała uwagę organu na fakt zawisłości przed sądem administracyjnym skargi na decyzję kasacyjną. Konsekwencją bezrefleksyjnego działania organów jest niewątpliwe wydłużenie okresu oczekiwania na prawomocne zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r. Na skutek działań organów konieczne stało się, bowiem uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody z dnia 10 września 2012 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z [...] lipca 2012 r., która stanowi de facto ponowne (obok decyzji z [...] lutego 2012 r.) rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. Dopiero rozpoznanie sprawy przez Wojewodę, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2012 r. sygn. IV SA/Po 412/12 przybliży strony do oczekiwanego rezultatu postępowania administracyjnego, tj. rozstrzygnięcia sprawy in meriti. Podkreślić, bowiem należy, że nie stanowi realizacji tego standardu bezwzględne dążenie do wydania decyzji, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują, że jej stan może z dużym prawdopodobieństwem ulec zmianie. Jednocześnie nie jest tak, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy postawione były tylko pomiędzy dwoma rozwiązaniami, z których jedno groziło konsekwencjami w postaci skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; a drugie wiązało się z omawianym, przedwczesnym wydaniem rozstrzygnięcia. W omawianej sytuacji organy miały, bowiem stosowne instrumenty. Po pierwsze – należało rozważyć możliwość skorzystania z rozwiązania, o którym mowa w art. 36 § 2 kpa. Posłużenie się nim pozwoliłoby organom ustrzec się przed zarzutem bezczynności i podlegałoby wnikliwej ocenie Sądu w razie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie – należało zastanowić się nad zasadnością zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą IV SA/Po 421/12. Jakkolwiek, bowiem decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. była decyzją ostateczną korzystającą z domniemania legalności i jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to organy każdorazowo powinny prognozować skutki podejmowanych działań. Omawiany problem nie jest zagadnieniem nowym w sferze postępowania administracyjnego. Zwracano już, bowiem w doktrynie uwagę, że wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję kasacyjną może zapaść w czasie gdy w sprawie ponownie toczy się już postępowanie odwoławcze, a wówczas wyrok sądu administracyjnego prowadziłby do paradoksalnego zbiegu dwóch postępowań odwoławczych w tej samej sprawie. Dokładnie taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Dlatego też, już od dawna sugeruje się aby próbować zapobiec takim komplikacjom procesowym przez potraktowanie skargi na decyzję kasacyjną jako środka otwierającego drogę do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dla postanowienia mającego się toczyć przed organem I instancji. W takiej sytuacji ilekroć zostanie wniesiona skarga na decyzję kasacyjną, należałoby zawieszać ponownie podjęte postępowanie (por. Glosa J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998/6/108). Podkreślić należy, że stanowisko Jana Zimmermanna nie jest poglądem odosobnionym i jest współcześnie akceptowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 22.07.2008 r. sygn. II FSK 633/08, wyrok NSA z 09.03.2012 r. sygn. II FSK 1753/10, www.nsa.gov.pl). Bez wątpienia wybór rozwiązania omawianego problemu należy do organu, jednocześnie jednak nie może budzić wątpliwości, że niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa jest prowokowanie przez organ administracji publicznej sytuacji, w której dochodzi do zbiegu dwóch postępowań odwoławczych w tej samej sprawie. Z tych też względów należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z [...] lipca 2012 r., która stanowi powtórne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. Powyższe decyzje wydane zostały, bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tych wad mających wpływ na wynik sprawy zwrócić należy również uwagę na inny element postępowania administracyjnego, który obarczony był wadliwością. Stosownie do treści art. 39¹ § 1 kpa doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że W. E. S. sp. z o.o. z żądaniem kierowania do niej korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej wystąpiła 26 czerwca 2012 r. Tryb doręczania przez organ administracji publicznej dokumentów w formie dokumentu elektronicznego regulował już wówczas art. 46 § 3 kpa. Tymczasem, organy obu instancji, z nieznanych przyczyn nie tylko nie uszanowały jednoznacznie sformułowanego wniosku strony skarżącej, ale nawet nie wyjaśniły przyczyn takiego stanu rzeczy. Strona skarżąca, konsekwentnie swoje odwołanie złożyła poprzez elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej (ePuap) i w ten sam sposób ponowiła w dniu [...] sierpnia 2012 r. żądanie doręczania jej korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Pomimo to żądanie skarżącej spółki ponownie zostało zignorowane, a doręczenia zaskarżonej decyzji dokonano za pośrednictwem poczty na adres siedziby spółki. Jakkolwiek – w analizowanym przypadku - doręczenie to okazało się skuteczne, bowiem korespondencję podjęto i strona nie kwestionuje jego skuteczności, to bez wątpienia nastąpiło ono z naruszeniem art. 39¹ § 1 kpa i art. 46 § 3 kpa. Podkreślić należy, ze taka praktyka organów w kwestii poszanowania i realizacji prawa strony do otrzymywania pism za pomocą za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest naganna, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy. Reasumując, zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 6,7,8 i 12 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt. 1 wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa orzeczono w pkt. 3 wyroku. MZ