IV SA/Po 1116/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Hrycaj Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska /spr./ Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia herbu; postanawia o d r z u c i ć s k a r g ę /-/ B. Popowska /-/ M. Hrycaj /-/ P. Miładowski MK IV SA/Po 1116/04 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] . nr [...] Rada Powiatu [...] ustanowił herb Powiatu[...], którego wzór stanowi załącznik do w/w uchwały (§1). W tym samym dniu organ ten podjął również uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia flagi Powiatu[...]. Jako podstawę materialnoprawną Rada Powiatu wskazała art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 ze zm.) Wykonanie uchwały w/w organ powierzył Zarządowi Powiatu [...], zobowiązując go do wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaopiniowanie herbu (§2). Pismem z dnia 01. 03.2004r. Przewodniczący Zarządu Powiatu zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o zaopiniowanie wzoru herbu i flagi Powiatu[...], ustanowionych uchwałami z dnia[...]. Oba projekty zostały przez w/w Ministra zaopiniowane negatywnie. Do pisma w tej sprawie z[...] załączona została uchwała Komisji Heraldycznej, która zawiera merytoryczną ocenę w/w projektów w zakresie ich zgodności z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscowej tradycji historycznej. Ocena ta jest negatywna. W dniu[...]. Wojewoda [...]wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Organ zarzuca Radzie Powiatu istotne naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwał. Zdaniem Wojewody[...], Rada Powiatu podjęła przedmiotowe uchwały bez wymaganych prawem opinii. Wskazuje na to fakt, iż z wnioskiem o opinię Rada Powiatu wystąpiła[...] a więc po podjęciu uchwał. Tymczasem zdaniem organu nadzoru, obowiązek zasięgnięcia opinii przed podjęciem uchwał w w/w sprawach wynika z samego charakteru prawnego obowiązku konsultacji nałożonego na jednostkę samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody [...]pogląd ten potwierdza także fakt, iż merytorycznie opinię w w/w sprawach przygotowuje organ kompetentny w zakresie heraldyki i weksylologii, tj. Komisja Heraldyczna powołana w drodze rozporządzenia przez Ministra właściwego do spraw administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] nie odniosła się do merytorycznych zarzutów Wojewody Lubuskiego, tylko podniosła aspekty proceduralnoprawne związane z nadzorczym działaniem Wojewody. Rada Powiatu wskazuje, iż Wojewodzie [...]doręczono obie uchwały w dniu[...]. Wojewoda [...] zakreślonym dla niego terminie 30 dni, to jest do[...]. nie orzekł o niezgodności w/w uchwały z prawem. Organ ten wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 53 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 127o ze zm.); termin ten upłynął w dniu[...]. W tym stanie sprawy Rada Powiatu powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosi o odrzucenie skargi. Sąd zważył, co następuje Warunkiem skuteczności czynności procesowej, a więc między innymi złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zatem w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...]z[...]. nr[...]. Poza sporem pozostaje fakt, iż uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] doręczone zostały do Urzędu Wojewódzkiego w[...]. w dniu[...], a skarga Wojewody [...] sporządzona została w dniu[...]., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła[...]. Powyższe fakty należy ocenić z punktu widzenia przepisów prawa procesowego. Problem sprowadza się jednak do ustalenia, jakie przepisy znajdują tu zastosowanie. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i piśmiennictwo odnoszące się do rozwiązań w w/w zakresie, zawartych we wszystkich trzech ustawach samorządowych, prezentują w tej kwestii różne poglądy. Sprowadzają się one do dwóch przeciwstawnych tez. Według jednej tezy, organ nadzoru nie jest związany żadnym terminem przy wnoszeniu skargi w sytuacji, kiedy sam nie stwierdzi nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w okresie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (w ustawie o samorządzie powiatowym z 05.06.1998r., t.j. Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm. chodzi o regulację w art. 79 i art. 81). Argumentacja na rzecz tej tezy wynika ze stosowania wykładni literalnej i systemowej, które nie prowadzą do wniosku, by w przypadku skarg organów nadzoru miał zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przed dniem 01.01.2004r. a aktualnie art. 53 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej upsa). O słuszności w/w tezy przekonuje znacząca część doktryny, tytułem przykładu: Z. Niewiadomski, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.09.2002r., III SA 1361/02, OSP 2003/4/49 – t.1; W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego PiP 2004/3/63 – t.4. Według odmiennego poglądu, organ nadzoru jest obowiązany przestrzegać 30 – dniowy termin do wniesienia skargi. Po 31.05.2001r. składy orzekające, przyjmujące ten pogląd, wskazują w szczególności, że żaden przepis, w żadnej z ustaw samorządowych nie wyłączył stosowania art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej do dnia 01.01.2004r., obecnie: art. 53 §1 upsa. Podkreśla się też, iż odmienna interpretacja przeczyłaby stabilności przepisów prawa miejscowego oraz innych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja powyższa podniesiona została między innymi w postanowieniu NSA z 27.09.2002r. (III SA/1361/02, OSP 2003/4/49). Dodać należy, iż powyższe stanowisko wiąże się z przyjęciem tezy, sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 września 2002r. (III S.A. 1361/02 OSP 2003 nr 4, poz.49), według której 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu opowiada się za ostatnio przedstawionym poglądem, to jest, że wojewodę działającego na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wiąże termin do złożenia skargi zakreślony w art. 53 §1 upsa, liczony po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Sądu, istotny wpływ na przyjęcie w/w stanowiska ma regulacja ustawy z 11.04.2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2001, nr 45, poz. 487) która weszła w życie 30.05.2001r. Ograniczając dalsze wywody do interpretacji ustawy o samorządzie powiatowym, wpływ ten polega na wprowadzeniu do analizowanej ustawy art. 90a, zmienionego następnie z dniem 01.01.2004r. ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zmiana powyższa nie dotyczyła treści merytorycznych. W myśl art. 90a: w sprawach, o których mowa w rozdziale o nadzorze nad działalnością powiatu, nie stosuje się przepisu art. 52 §3 i 4 upsa. Ustawa nie wyłączyła stosowania żadnych innych przepisów upsa, w tym i art. 53§1, który zakreśla 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy należy zatem uznać, iż jego wolą nie było wyłączenie stosowania innych przepisów upsa. Za prezentowanym tu stanowiskiem przemawia kolejny argument. Wywiedzenie skargi jest czynnością konwencjonalną, a zatem wszystkie elementy, które kreują tę czynność powinny być wyraźnie unormowane przepisami ustawowymi. Ustawa o samorządzie powiatowym, normując kompetencje nadzorcze wojewody nad działalnością powiatu, wskazuje tylko organ uprawniony do wniesienia skargi. Prowadzi to do wniosku, iż pozostałe elementy skargi, jako instytucji procesowej, statuuje podstawowa w tym zakresie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zastrzeżeniem art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym. Inaczej tezę powyższą można uzasadnić sięgając po argumenty nawiązujące do istoty samodzielności prawnej jednostek samorządu terytorialnego (także art. 165 ustawy z dnia 02 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. nr 78 poz. 483, sprost. Dz. U. 2001, nr 28, poz. 319) i istoty instytucji nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (także art. 171 Konstytucji RP). Samodzielność prawna jednostek samorządu terytorialnego wyraża się między innymi w ich wyłącznych kompetencjach służących realizacji zadań własnych. Do takich kompetencji należy, zgodnie z przepisami ustawy z 21.12.1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) ustanowienie własnej flagi i własnego herbu (art. 3). Tradycyjnie, za podstawową przesłankę wyznaczającą granicę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego uznaje się nadzór (Z. Duniewska, B. Jaworska-Debska, R.Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. Difin, Warszawa 2000r., str. 323; Zb. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004r. str. 200). Z założenia zatem nadzór realizowany być musi na podstawie przepisów ustawowych i w ramach wyraźnie przez nie określonych, w tym też co do rodzaju środka nadzoru i procedury jego stosowania. Ustawa o samorządzie powiatowym w tym ostatnio wskazanym zakresie daje podstawę do domniemań; jasna regulacja zawarta jest natomiast w upsa. Za przyjmowanym w niniejszej sprawie poglądem przemawiają też względy wiążące się z zasadą państwa prawa i wywodzonych z niej zasad: pewności prawa i zaufania obywateli do organów Państwa. Sąd rozstrzygając w przedmiotowej sprawie miał na uwadze także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.07.2004r. (sygn. akt OSN 457/04), a zatem wydany po wprowadzeniu dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Zespół orzekający sądu kasacyjnego wyraził pogląd, iż wskazany w art. 53 §1 upsa termin do wniesienia skargi wiąże także wojewodę skarżącego uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego z powodu jej sprzeczności z prawem. Z wyżej wymienionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 §1 pkt. 2 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji postanowienia. W niniejszej sprawie rozstrzyganie na podstawie art. 152 upsa jest bezprzedmiotowe. /-/ B. Popowska /-/ M. Hrycaj /-/ P. Miładowski za nieob. z powodu choroby /-/ P. Miładowski MK