IV SA/Po 1124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r. , nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta i Gminy K.decyzją z dnia [...] lipca 2012r. nr [...]orzekł o uznaniu P. Z. (zwanego dalej skarżącym) za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2012r. wezwano skarżącego do stawienia się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. W dniu [...] maja 2012r. skarżący zgłosił się i przeprowadzono z nim wywiad alimentacyjny z którego wynikało, że jest bezrobotny, ale nie zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy. Odebrano także od P. Z. oświadczenie majątkowe. Pod rygorem odpowiedzialności karnej skarżący zobowiązał się złożyć do dnia [...]maja 2012r. zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w K. o zarejestrowaniu go jako bezrobotnego lub umowę o pracę. Skarżący nie złożył w/w dokumentów. Wskutek tego wszczęto postępowanie o uznanie go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organ wskazał, że zgodnie z art.5 ust. 3 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) w przypadku, gdy dłużnik uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1/ złożenia oświadczenia majątkowego, 2/ zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3/ bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organ podniósł również, że w myśl art.5 ust.3a w/w ustawy decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Burmistrz ustalił, że skarżący zobligowany do uiszczania alimentów w łącznej wysokości 600 zł miesięcznie, płacił w okresie od stycznia do czerwca 2012r. kwoty od 0 do180 zł miesięcznie, a więc nie zachodzi przesłanka negatywna określona w art.5 ust.3 a ustawy. P. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że płacił alimentów tyle ile mógł nie uchylając się od obowiązku alimentacyjnego. Utrzymuje się z prac dorywczych, trudno mu znaleźć prace z powodu odbytej 2 lata temu operacji przepukliny kręgosłupa. Skarżący podał, że powinien zostać zatrudniony w L. i spłaci zadłużenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 2012r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium powołało się na art.5 ust. 3 i 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium wskazało, że skarżący - pomimo złożenia stosownego zobowiązania – w ustalonym terminie nie złożył do MGOPS zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w K. o zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego bądź umowy o pracę. Skarżący nie usprawiedliwił także w żaden sposób dlaczego nie złożył w/w dokumentów. Kolegium podkreśliło, że przesłanki wymienione w art. 5 ust. 3 ustawy wyliczone są enumeratywnie. Wystąpienie którejkolwiek z nich stanowi podstawę do uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W ocenie Kolegium w rozpatrywanym przypadku przesłanki określone w art. 5 ust.3 ustawy zostały spełnione, gdyż skarżący nie złożył zaświadczenia, że zarejestrował się jako osoba bezrobotna lub poszukująca pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł P. Z.. Wskazał, że nie zgadza się z nią. Podkreślił, że nie uchylał się od płacenia alimentów i wpłacał ile mógł. Podał, że do dnia [...] października 2012r. utrzymywał się z prac dorywczych. Nie mógł się zarejestrować w PUP, gdyż zmarł jego ojciec i nikt nie mógł go zameldować, a w PUP potrzebny jest meldunek czasowy. Skarżący powołał się na to, że choruje na kręgosłup i WZW typu C. Zaakcentował, że od dnia [...] października 2012r. pracuje i dołączył do skargi umowę o pracę na czas określony od dnia [...] października 2012r. do [...] grudnia 2012r. Zobowiązał się także spłacać zadłużenie alimentacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W toku postępowania sądowego skarżący złożył kolejną umowę o pracę zawartą na czas określony od dnia [...]lutego 2013r. do [...] grudnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli te, które podniesiono w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art.133 § 1 Ppsa sąd orzeka na podstawie przepisów prawa i stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Dlatego Sąd nie mógł wziąć pod uwagę faktu zatrudnienia skarżącego od dnia [...] października 2012r. na podstawie umowy o pracę, a także dalszego jego zatrudnienia od dnia [...]lutego 2013r. na podstawie kolejnej umowy o pracę. Umowy te zostały bowiem zawarte po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając zaskarżoną decyzję również nie miało wiedzy o tym, że skarżący uzyskał zatrudnienie. Tym niemniej umowy te pośrednio potwierdzają, że skarżący nie jest – o czym niżej – osobą celowo uchylającą się od współpracy z organem. W myśl art. 5 ust.2 ustawy w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia właściwy organ m.in. zobowiązuje dłużnika do zarejestrowania się jako bezrobotnego albo poszukującego pracy. Skarżący niewątpliwie był dłużnikiem alimentacyjnym wywiązującym się ze swego obowiązku alimentacyjnego w niewielkim stopniu z uwagi na brak zatrudnienia. Zgodnie z art.5 ust. 3 w przypadku, gdy dłużnik uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1/ złożenia oświadczenia majątkowego, 2/ zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3/ bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zarówno organ I instancji - jak i organ II instancji – prawidłowo ustaliły i przyjęły, że skarżący nie złożył zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w K. o zarejestrowaniu go w charakterze bezrobotnego. Bezspornym jest, że skarżący w istocie nie złożył takiego dokumentu. Niespornym jest także – co wynika także z treści samej skargi – że skarżący nie zarejestrował się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Tym niemniej dokonując wykładni przepisu art.5 ust. 3 ustawy z dnia o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy przede wszystkim kierować się wykładnią celowościową (funkcjonalną), a nie wykładnią gramatyczną (literalną). Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny odmawia współpracy z organem i w ten sposób utrudnia poznanie jego sytuacji materialnej i zmniejsza swoje możliwości uzyskania ewentualnych dochodów umożliwiających spłacanie długu alimentacyjnego. Celem tego przepisu (interpretowanego łącznie z art.5 ust.3 b) jest przymuszenie dłużnika – w razie braku współpracy – do podania informacji umożliwiających poznanie jego sytuacji materialnej oraz do uzyskania pracy, a poprzez to dochodu umożliwiającego uiszczanie należności alimentacyjnych. Tak więc omawiany przepis winien mieć zastosowanie wobec osób, które celowo i świadomie nie płacą alimentów i nie współpracują z organem w omawianym zakresie. Jego celem jest doprowadzenie do sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny zaczyna realizować swój obowiązek alimentacyjny, lub realizować go w większym stopniu. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń w ocenie Sądu orzekającego nie można skarżącemu zarzucić, że nie starał się - w miarę posiadanych możliwości i umiejętności – uzyskiwać dochodów i współpracować z organem. Ze skarżącym bez żadnego problemu przeprowadzono wywiad alimentacyjny. Skarżący podał, że jest faktycznie bezrobotny, lecz nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Podał także, że ma wykształcenie podstawowe i jest bez zawodu. Ma kwalifikacje jako pomocnik murarza i uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 500 zł miesięcznie. Ustalono także, że skarżący jest po operacji kręgosłupa. W ocenie Sądu orzekającego wywiad alimentacyjny został dokonany przez organ I instancji pobieżnie, a przede wszystkim zawiera sprzeczne informacje. Skarżący podał bowiem, że jest bezrobotny, a jednocześnie podał, że uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 500 zł miesięcznie. Kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organ. Można jedynie przypuszczać, że skarżący w tamtym okresie czasu nie był formalnie zatrudniony, a wynagrodzenie otrzymywał jedynie z prac dorywczych wykonywanych bez formalnego zatrudnienia (tzw. praca "na czarno"). Skarżący złożył także oświadczenie majątkowe, a ponadto w dniu [...] maja 2012r. złożył oświadczenie, że do dnia [...] maja 2012r. dostarczy umowę o pracę lub zaświadczenie o zarejestrowaniu go jako bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie dostarczył zaświadczenia o zarejestrowaniu go jako bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy. I na tej podstawie (art.5 ust.3 pkt 2 ustawy) organy obu instancji uznały skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przy czym Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezgodnie z danymi wynikającymi z akt administracyjnych – a więc nieprawidłowo - dodatkowo przyjęło, że skarżący uniemożliwia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Jest to sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym. Organ I instancji przeprowadził bowiem ze skarżącym wywiad alimentacyjny w dniu [...] maja 2012r. Co bardzo istotne, ani organ I instancji, ani organ II instancji, w żaden sposób nie odniósł się do złożenia przez skarżącego poświadczonej za zgodność kserokopii umowy o dzieło zawartej na okres od [...] maja 2012r. do [...] czerwca 2012r. za wynagrodzeniem [...] zł brutto. Umowa o dzieło została zawarta w dniu [...] maja 2012r., a więc już po przeprowadzeniu wywiadu alimentacyjnego przeprowadzonego w dniu [...].05.2012r. Przypomnieć należy, że skarżący w dniu [...]maja 2012r. złożył oświadczenie, że do dnia [...] maja 2012r. dostarczy umowę o pracę lub zaświadczenie o zarejestrowaniu go jako bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy. W świetle treści tego oświadczenia skarżący miał prawo mieć słuszne przekonanie, że zrealizuje nałożony nań obowiązek albo poprzez złożenie umowy o pracę albo poprzez o złożeniu zaświadczenia o zarejestrowaniu go w charakterze bezrobotnego. Z akt administracyjnych nie wynika kiedy i w jaki sposób kserokopię wspomnianej umowy o dzieło złożono do akt. Niewątpliwie miało to miejsce przed dniem [...] czerwca 2012r., gdyż pismem z tej daty organ wezwał skarżącego do złożenia w terminie 7 dni zaświadczenia z zakładu pracy o podjętym zatrudnieniu (oryginału umowy o dzieło). Jak wynika z karty 15 akt administracyjnych organu I instancji, skarżący okazał oryginał wspomnianej umowy o dzieło w dniu [...] czerwca 2012r. Świadczy o tym pieczęć "za zgodność z oryginałem" podpisana przez starszego referenta J. D.w dniu [...] czerwca 2012r. Zarówno Burmistrz, jak i SKO w K., całkowicie pominęli fakt złożenia przez skarżącego wspomnianej umowy o dzieło. W ocenie Sądu orzekającego było to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.a Ppsa) i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy administracji nie wskazały z jakich przyczyn nie potraktowały złożenia przez skarżącego przedmiotowej umowy o dzieło jako wykonania zobowiązania złożonego przez niego w oświadczeniu z dnia [...] maja 2012r. W ocenie Sądu orzekającego skarżący – zważywszy również na jego niski poziom wykształcenia – miał prawo mieć słuszne przekonanie, że wypełnił nałożony nań obowiązek. Należy przypuszczać, że nie zna on cech odróżniających umowę o pracę od umowy o dzieło. Co więcej, w ocenie Sądu orzekającego obowiązku złożenia umowy o pracę nie można traktować literalnie i wąsko. To znaczy, że nie może on być spełniony jedynie poprzez złożenie umowy o pracę sensu strocto. Celem złożenia takiej umowy w omawianym przypadku jest uzyskanie wiedzy, czy dłużnik uzyskuje dochód i na jej podstawie dokonanie oceny, czy dłużnik celowo i świadomie nie płaci pełnych alimentów. Dlatego i tutaj należy kierować się przede wszystkim wykładnią funkcjonalną. Zważywszy na ogromne zmiany jakie zaszły w ostatnich latach na rynku pracy - polegające m.in. na znacznym ograniczeniu zatrudnienia w formie umów o pracę połączonym jednocześnie z ogromnym wzrostem zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych – obowiązku złożenia umowy o pracę nie można rozumieć dosłownie jako obowiązku złożenia jedynie takiej umowy. Obowiązek taki zostaje zrealizowany poprzez złożenie każdej umowy na podstawie której dłużnik alimentacyjny uzyskuje dochód, w tym również umowy o dzieło. Inna interpretacja byłaby nieracjonalna i nielogiczna i prowadziłaby do pominięcia zasadniczego celu art. 5 ustawy, tj. uzyskania wiedzy o sytuacji materialnej dłużnika i doprowadzenia do realizowania obowiązku alimentacyjnego. Z tego względu skarżący składając wspomnianą umowę o dzieło spełnił nałożony na niego obowiązek. Wykazał, że uzyskuje dochód i w związku z tym zbędne było składanie przez niego zaświadczenia o zarejestrowaniu w charakterze bezrobotnego. Nawet jednak gdyby przyjąć pogląd odmienny od powyższego (którego Sąd nie podziela), to zdaniem Sądu organ I instancji po otrzymaniu wspomnianej umowy o dzieło powinien był ponownie wezwać skarżącego do złożenia umowy o pracę lub zaświadczenia o zarejestrowaniu w charakterze bezrobotnego. Skarżący bowiem po złożeniu umowy o dzieło miał prawo mieć słuszne przekonanie, że wypełnił nałożony na niego obowiązek. Dopiero gdyby skarżący po takim kolejnym wezwaniu nie złożył stosownego zaświadczenia lub umowy o pracę możliwe byłoby przyjęcie, że skarżący nie spełnił nałożonego na niego obowiązku. Tymczasem żaden z organów w ogóle nie odniósł się do faktu złożenia przez skarżącego umowy o dzieło i skutków jakie wywołał ten fakt. Mając powyższe na uwadze - ponieważ doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w pkt 1 wyroku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2012r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji w oparciu o niesporny stan faktyczny powinien dokonać prawidłowej wykładni znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu art.5 ust. 3 ustawy z dnia [...] września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mając na uwadze sposób jego wykładni przedstawiony przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Na podstawie art. 152 Ppsa w pkt 2 wyroku określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. MZ