IV SA/Po 1124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2015 r. sprawy ze skargi P.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 12, art. 25, art. 27 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a." odmówił P. U. (zwanemu dalej również jako "skarżący") umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. przyznano na dziecko P. U. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] października 2010 r. do [...] września 2011 r. ,a na dzień wydania decyzji o odmowie umorzenia należności, kwota ta wraz z odsetkami ustawowymi została w całości spłacona. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wyjaśnił, że mimo trudnej sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego uznał, iż należało odmówić umorzenia należności. Wskazał, że skarżący mieszka u matki, nie ponosi comiesięcznych opłat eksploatacyjnych, jest osobą całkowicie niezdolną do zatrudnienia. Przez lata zasądzone świadczenia alimentacyjne nie były regulowane, co świadczy zdaniem organu o braku woli zapewnienia dzieciom bieżącej egzystencji. W okresie gdy był zdolny do pracy, nie podejmował zatrudnienia, nie złożył też wniosku o uchylenie obowiązku alimentacyjnego. Organ I instancji uznał również, że mimo, iż spływają środki na spłatę zobowiązań, nie leży w interesie społecznym, by umorzyć zaległości zobowiązań alimentacyjnych, szczególnie w sytuacji gdy skarżący w dalszym ciągu jest obowiązany płacić zasądzone świadczenie alimentacyjne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. U. podnosząc, iż organ I instancji stwierdził, że "na dzień wydania niniejszej decyzji kwota wraz z odsetkami ustawowymi została w całości spłacona", lecz jego ocenie uzasadnienie decyzji nie dotyczy sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (powoływane dalej jako "Kolegium"), decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się dokument sporządzony przez organ I instancji z treści którego wynika w jaki sposób zostały naliczone odsetki. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji widnieje informacja o spłacie kwoty wypłaconej osobie uprawnionej w okresie od [...] października 2010 r. do [...] września 2011 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Kolegium stwierdziło, że w dalszym postępowaniu organ I instancji winien rozważyć możliwość podjęcia decyzji z uwzględnieniem treści art. 105 § 1 k.p.a,. po ustaleniu faktu spłaty przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconego osobie uprawnionej świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. U. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał również, że nie wie co powinien zrobić - dać wiarę wzmiance organu o spłacie zadłużenia, czy też czekać na ewentualną decyzję organu w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego jest trudna z uwagi na jego problemy zdrowotne, jednak nieregulowanie świadczenia alimentacyjnego może świadczyć o braku woli ze strony skarżącego. Nie podejmował on prób rozwiązania zaistniałego problemu. Kolegium podkreśliło, że obowiązkiem organu nie jest wyręczanie członków rodziny względem ich dzieci. Brak wykonania przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego spowodowało, że jego córka zmuszona była do wystąpienia o wypłatę zasądzonych świadczeń alimentacyjnych ze środków publicznych. Tym samym skarżący został wyręczony przez właściwy organ administracji w zakresie dostarczania środków utrzymania. Dlatego też zdaniem Kolegium w interesie ogólnym nie leży, by spłatę wypłaconych córce skarżącego środków umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Kolegium z dnia z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Przesłankę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przepisie art. 30 ust. 1 tej ustawy przewidziano, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Z kolei w ust. 2 wskazanego artykułu wynika, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. O ile decyzja wydana w trybie art. 30 ust 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma niewątpliwie charakter decyzji związanej i umorzenie należności może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji wystąpienia ściśle określonych w tym przepisie przesłanek, to decyzja wydana w trybie art. 30 ust. 2 tej ustawy ma już charakter uznaniowy. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10). Organ wydając decyzję w trybie art. 30 ust. 2 tej ustawy może, ale nie musi umorzyć należność. Nie oznacza to jednak, iż decyzja ta może być dowolna, bowiem wymaga ona uzasadnienia odpowiadającego dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wydanie decyzji o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, a ocena tej sytuacji zawarta musi być w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta powinna być na tyle konkretna, aby Sąd rozpatrujący skargę dłużnika, a w szczególności sam dłużnik alimentacyjny, mógł poznać motywy jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Brak tych elementów powoduje, iż decyzja taka nie poddaje się kontroli sądu. Powyższe uwagi dotyczą postępowania przed organem I jak i II instancji, bowiem istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B.Adamiak (w:) B.Adamiak,J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r., s.96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Na uwadze należy również mieć, iż sprawa rozpatrywana była przez organy administracji już po raz trzeci. Uprzednio rozstrzygnięcia organów o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchylone zostały wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1000/12 oraz z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1052/13. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a." organy związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi ww. orzeczeniach Sądu. Oznacza to, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji. W obydwu wskazanych powyżej wyrokach Sąd uznał za konieczne uchylenie wydanych w sprawie decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności poprzez niezbadanie istnienia lub nieistnienia przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji. Ponownie prowadząc postępowanie organy obowiązany były więc ustalić sytuację dochodową i rodzinną, a następnie dokonać oceny, czy ze względu na tą sytuację zasadnym byłoby umorzenie należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przechodząc na grunt tej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, mimo jasnych wytycznych wynikających ze wskazanych powyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, aby organ ten w ponownie prowadzonym postępowaniu przeanalizował w sposób należyty okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji, Kolegium ograniczyło się do zacytowania treści przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz stwierdzenia, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji widnieje informacja o spłacie kwoty wypłaconej osobie uprawnionej. Ponadto Kolegium poczyniło uwagę, iż w dalszym toku postępowania organ I instancji winien rozważyć wydanie decyzji w trybie art. 105 § 1 k.p.a. po ustaleniu faktu spłaty przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconego świadczenia osobie uprawnionej. Treść uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium nie pozwala poznać motywów jakimi kierował się organ odwoławczy uznając, że nie byłoby zasadnym umorzenie wnioskowanej przez skarżącego należności. Jak już powyżej wskazano wydanie decyzji w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzedzone powinno być szczególną analizą sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. Obowiązkowi temu nie sprostał jednak organ odwoławczy, uchylając się od dokonania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Z kolei brak takich ustaleń nie pozwalał organowi odwoławczemu na prawidłowe zastosowanie art. 30 ust. 2 tej ustawy. Zaznaczyć należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżący powoływał się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną, jednak do okoliczności tych organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w ogóle się nie odnosi. Uzasadnienie decyzji niezawierające obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny trafności wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać nalży, że uzasadnienie decyzji Kolegium jest niespójne. Organ odwoławczy, powołując się na treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazał, iż należność została spłacona, po czym w kolejnym zdaniu uzasadnienia sygnalizuje na konieczność ustalenia – w dalszym postępowaniu przed organem I instancji – faktu spłaty przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconego świadczenia osobie uprawnionej. Nie sposób odczytać więc, czy wolą organu odwoławczego było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, jak wynika to z sentencji rozstrzygnięcia, czy jednak jej uchylenie celem wyjaśnienia wskazanej powyżej okoliczności. Wątpliwości te może nasuwać również wyrażone przez Kolegium stanowisko o konieczności rozważenia przez organ I instancji w swoim dalszym postępowaniu, zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Utrzymanie przez Kolegium w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji nie powoduje jednak, iż organ ten sprawę będzie rozpatrywać ponownie. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. kończy bowiem postępowanie administracyjne, a decyzja taka jest ostateczna. Innymi słowy decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji powoduje, iż sprawa nie może być ponownie rozpatrywana przez organ I instancji. Zastosowanie się przez organ I instancji do zalecenia Kolegium, iż organ ten w dalszym toku postępowania powinien rozważyć wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. doprowadziłoby do sytuacji, w której organ I instancji wydawałby decyzję w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja taka dotknięta była by wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto Sąd nie podziela stanowiska Kolegium w zakresie zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne - Komentarz s. 172-173). Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2004 r. III SA1253/03 LEX nr 147337). Podmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania to takie, które są związane z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni. Przyczyną bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym będzie śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, a także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn.. akt I OSK 1457/11). Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie wyznacza wniosek skarżącego, w którym domaga się on wydania przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, a więc oceny co do wystąpienia w sprawie okoliczności o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zrezygnował z żądania umorzenia należności. Skoro więc przepis art. 30 ust. 2 ww. ustawy daje dłużnikowi alimentacyjnemu możliwość zwrócenia się do właściwego organu o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ze względu na trudną sytuację dochodową i rodzinną, to organ dysponując takim wnioskiem obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia zawartego w nim żądania. Jeśli natomiast organ odwoławczy dostrzegł, że należność o umorzenie której wystąpił skarżący została już w całości spłacona, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Kolegium zwróciło się do skarżącego z zapytaniem czy w dalszym ciągu podtrzymuje on swoje żądanie. Dopiero ewentualne wycofanie przez skarżącego, złożonego przez niego wniosku wszczynającego postępowanie, mogłoby stanowić o bezprzedmiotowości postępowania. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić wytyczne przedstawione przez Sąd w treści uzasadnienia. W szczególności organ dokona stosownych ustaleń w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego oraz oceni czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Następnie organ odwoławczy wyjaśni motywy, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami stawianymi przepisem art. 107 § 3 k.p.a.