IV SA/Po 1127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Rewitalizacji Miasta K. postanawia: odrzucić skargę Pismem z [...] października 2017 r. K. P. (dalej też jako "Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Rewitalizacji Miasta K. (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Programem"). Zarzucając naruszenie art. 15 [ust.] 1 [pkt] 5 [lit.] a w zw. z art. 21 ustawy z dnia [...] października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777; dalej w skrócie "u.rewit.") oraz art. 27 [ust.] 1 u.rewit. w zw. z art. 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący, przedstawiwszy podstawowe założenia procesu rewitalizacji, wskazał, że jako mieszkaniec K. (dalej też jako "M."), jak również osoba prowadzącą działalność gospodarczą na obszarze rewitalizacji, powinien mieć gwarancję i zaufanie do Miasta, iż przygotowując ono, a potem uchwalając Gminny Program Rewitalizacji (w skrócie "GPR") dla obszaru zdegradowanego, umieści w nim takie projekty-zadania, które wykreują takie działania, które w przyszłości skutecznie pozwolą wyjść temu obszarowi z długotrwałego kryzysu. Tymczasem – jak zarzucił Skarżący – w Programie zapisane są też podstawowe przedsięwzięcia rewitalizacyjne, gdzie podmiotem realizującym jest Miasto, które na etapie uchwalania GPR-u były już zrealizowane, albo były w trakcie zaawansowanej realizacji. W ocenie Skarżącego umieszczenie w Programie przedsięwzięć już zrealizowanych czy realizowanych jeszcze przed jego uchwaleniem nie spełnia przesłanek dot. GPR. Dlatego celowym jest wykreślenie z podstawowych przedsięwzięć Programu projektów, które są już zrealizowane lub obecnie realizowane przez Miasto i zastąpienie ich innymi. A dla skutecznej realizacji celów rewitalizacji celowym wydaje się uchylenie Uchwały, naniesienie poprawek i powtórne jego przyjęcie. Dalej Skarżący podkreślił, że jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą na obszarze rewitalizacji i z tego tytułu płacący tu również podatki ma prawo oczekiwać, że Miasto, które korzysta z tych opłat, będzie je wydawało w sposób zgodny z prawem. W związku z tym podniósł, że w zapisach Programu Miasto umieściło też zadania – w ramach których zamierza nabyć nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, będące w zarządzie MZBM, na cele publiczne służące rozwojowi społecznego budownictwa czynszowego – w których działania nie korelują z art. 27 [ust.] 1 u.rewit. Ustawa określa bowiem jako cel publiczny budowę lub przebudowę budynków służących rozwojowi społecznego budownictwa czynszowego, a takich zamiarów związanych z nabyciem przez Miasto nieruchomości, zapisy Programu nie precyzują. Dlatego też – zdaniem autora skargi – celowym wydaje się wykreślenie tych zapisów lub ich doprecyzowanie, by swym kształtem były zgodne z zapisami ustaw. A takie działania można osiągnąć poprzez uchylenie Uchwały. Ponadto Skarżący wytknął, że ustawodawca w art. 15 [ust.] 1 [pkt] 5 [lit.] a u.rewit. jednoznacznie wskazuje, że planowane podstawowe przedsięwzięcia rewitalizacyjne powinny określać m.in. ich lokalizację i szacowaną wartość. Tymczasem wiele z projektów – podstawowych przedsięwzięć rewitalizacyjnych, mających być realizowanych przez M. – takich danych nie posiada. W związku z tym zasadnym byłoby, w ocenie Skarżącego, uzupełnienie tychże projektów o wymogi ustawodawcy i dostosowanie ich tym samym do zapisów ustawy. Tym bardziej, że – jak nadmienił autor skargi – art. 15 [ust.] 1 [pkt] 5 [lit.] a u.rewit. ma bezpośredni związek z art. 21 u.rewit., który nakłada na radę gminy obowiązek umieszczenia niezwłocznie w wieloletniej prognozie finansowej przedsięwzięć rewitalizacyjnych zawartych w programie. A nie można dokonywać zapisów w ww. prognozie, nie wiedząc, jakie nakłady zostaną poniesione i gdzie będzie zlokalizowane zadanie. Skarżący podkreślił, że jako również członek Komitetu Rewitalizacji – ciała doradczego Prezydenta Miasta K., któremu podlega raz na 2 lata ocena rewitalizacji i GPR – ma prawo zabiegać, by zapisy Programu były przejrzyste i umożliwiały również ocenę aktualności i stopnia realizacji oraz możliwość jego zaopiniowania przez powołane do tego gremium, jakim jest Komitet Rewitalizacji. Brak poszczególnych składników – określenia lokalizacji czy wartości szacunkowej danego projektu – może spowodować, iż projekty te nie będą z czasem realizowane albo Miasto przez to przeoczenie nie uzyska pomocy finansowej z funduszy zewnętrznych. Nie realizowane projekty nie będą więc mogły również podlegać ocenie. Dlatego też celowym wydaje się – zdaniem autora skargi – doprecyzowanie przez Miasto tych zapisów, by były zgodne z zapisami ustawy. A takie działania można osiągnąć poprzez uchylenie Uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta K., R. Ż., wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, a także o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Miasta kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik Miasta w pierwszej kolejności podniósł, że Skarżący – wbrew dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. – nie wskazał w ogóle, jaki to jego interes prawny został naruszony Uchwałą, co było jego obowiązkiem, aby skarga mogła być rozpoznana merytorycznie. Zarzucił, że Skarżący powołuje się na jego ogólne uprawnienia jako mieszkańca i podatnika miasta oraz że jest członkiem Komitetu Rewitalizacji – ciała doradczego przy Prezydencie Miasta K.. Takie okoliczności – zdaniem pełnomocnika Miasta – w najmniejszym stopniu nie wskazują na naruszenie interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., i już z tego względu skarga winna zostać oddalona w całości. Podnoszone przez Skarżącego zarzutu są, w gruncie rzeczy, jego subiektywnym poglądem i oceną, jak powinna być skonstruowana uchwała w sprawie przyjęcia GPR, co nie jest w żadnym razie przesłanką do poddania Uchwały kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę jej autor odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego – przepisów: art. 15 ust. 1 pkt 5 [lit.] a u.rewit., art. 21 u.rewit. i art. 27 ust. 1 u.rewit. w zw. z art. 6 u.g.n. – uznając je za nietrafne. W konkluzji stwierdził, że skarga jest w całości bezzasadna i podlega oddaleniu, a to ze względu na: - brak wykazania interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., - brak uchybień przyjętej Uchwały i GPR dla Miasta K. z przepisami prawa materialnego, tj. ustawy o rewitalizacji i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pismach procesowych z [...] stycznia 2018 r. i [...] lutego 2018 r. Skarżący, w odpowiedzi na wezwanie Sądu o wykazanie naruszenia interesu prawnego zaskarżoną Uchwałą, wyjaśnił, że na obszarze rewitalizacji jest właścicielem dwóch nieruchomości zabudowanych – jednej przy ul. [...], a drugiej przy ul. [...] – w których prowadzi działalność wynajmu lokali mieszkalnych i użytkowych, i z tego tytułu płaci podatki. Jednocześnie poinformował, że na str. 56 zaskarżonego Programu wpisano jako zadanie nr [...]: "Dawny hotel na hostel – remont dawnego [...]. Podmiot odpowiedzialny / Jednostka realizująca: K. P.. Czas realizacji: 2017 – 2023. Zakres realizowanych zadań: [...]. Lokalizacja: [...]". Skarżący podkreślił, że tylko osoby posiadające nieruchomości na obszarze rewitalizacji mogą wpisać projekt do GPR i w związku z tym ubiegać się o środki zewnętrzne. Powyższe pokazuje – zdaniem Skarżącego – iż jako właściciel nieruchomości na obszarze rewitalizacji, prowadzący tam działalność gospodarczą, ma prawo złożyć skargę na Uchwałę, która narusza jego interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – tj. w szczególności na inne, niż akty prawa miejscowego (wskazane w pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie Sądu, podzielającego w tym zakresie stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, Skarżący nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), który w niniejszej sprawie jest tym "przepisem szczególnym", o jakim mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu obowiązującym od [...] czerwca 2017 r. – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle cytowanego przepisu w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga dotyczy uchwały (innego aktu) "z zakresu administracji publicznej", a jeśli tak, to czy zaskarżone postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do skarg na akty organów administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wydane po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (co nastąpiło [...] czerwca 2017 r.) nie znajduje już zastosowania kolejny, wcześniej obowiązujący wymóg formalny skutecznego wniesienia skargi, w postaci uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że mimo to w kontrolowanej sprawie Skarżący, jak wynika z treści skargi, takie wezwanie do Rady Miasta K. wystosował (pismo z [...].08.2017 r.). Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Rewitalizacji Miasta K., wydana – jak wynika z jej części wstępnej – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1023; w skrócie "u.rewit."). Pierwszy z wymienionych przepisów głosi, że: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: [...] stanowienie w innych sprawach [niż wymienione w pkt 1–14a – uw. Sądu] zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 u.rewit.: "Gminny program rewitalizacji przyjmuje, w drodze uchwały, rada gminy." Ów gminny program rewitalizacji (w skrócie "GPR") – jest jednym z instrumentów prawnych "rewitalizacji", definiowanej jako "proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji" (art. 2 ust. 1 u.rewit.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.rewit. interesariuszami rewitalizacji są w szczególności: (1) mieszkańcy obszaru rewitalizacji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości i podmioty zarządzające nieruchomościami znajdującymi się na tym obszarze, w tym spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe i towarzystwa budownictwa społecznego; (2) mieszkańcy gminy inni niż wymienieni w pkt 1; (3) podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić na obszarze gminy działalność gospodarczą; (4) podmioty prowadzące lub zamierzające prowadzić na obszarze gminy działalność społeczną, w tym organizacje pozarządowe i grupy nieformalne; (5) jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne; (6) organy władzy publicznej; (7) podmioty, inne niż wymienione w pkt 6, realizujące na obszarze rewitalizacji uprawnienia Skarbu Państwa. Przygotowanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji, a także jej prowadzenie w zakresie właściwości gminy, stanowią jej zadania własne (art. 3 ust. 1 u.rewit.). W świetle przywołanych przepisów nie może być wątpliwości, że zaskarżona uchwała – jak każda uchwała w sprawie przyjęcia gminnego programu rewitalizacji – choć nie stanowi aktu prawa miejscowego (co wyraźnie przesądził ustawodawca w art. 19 u.rewit.), to jednak mieści się w bardziej ogólnym pojęciu "aktu z zakresu administracji [publicznej". Jednakże, w ocenie Sądu, Skarżący nie wypełnił drugiego z wymogów skutecznego wniesienia skargi na Uchwałę, gdyż – jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę – nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Godzi się podkreślić, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego – w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie – to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 12.03.2013 r., I OSK 1761/12, z 22.02.2017 ., II OSK 1497/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. postanowienia WSA: z 06.07.2016 r., III SA/Łd 422/16, z 11.07.2017 r., II SA/Rz 725/17 – CBOSA). Zatem zaskarżając dany akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że akt ten nie tylko narusza prawo, ale równocześnie bezpośrednio, w sposób negatywny wpływa na jego indywidualną sferę prawno-materialną, a zatem pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień lub nakłada określone obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że wymogi te dotyczą także skarg, których przedmiotem są gminne programy rewitalizacji (por. postanowienie NSA z 19.12.2017 r., I OSK 2649/17, CBOSA). W niniejszej sprawie – pomimo wezwania przez Sąd – Skarżący z powinności wykazania zaistnienia naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżonej Uchwały, nie wywiązał się. Jest poza sporem, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze rewitalizacji oraz że jedno z przedsięwzięć objętych zaskarżonym Programem ("Przedsięwzięcie 2.13. Wsparcie modernizacji zabytkowej zabudowy"), będzie realizowane przez Skarżącego ("Zadanie nr [...]. Dawny hotel na hostel – remont dawnego [...]"). Jednakże żadne z kwestionowanych przezeń postanowień Programu ani formułowanych w skardze zarzutów – które dotyczyły: zamieszczenia w Programie m.in. zadań już zrealizowanych lub znajdujących się w trakcie realizacji w momencie uchwalenia Programu, albo nie korelujących z wymaganiami ustawy o rewitalizacji (co do realizacji celu publicznego w zakresie społecznego budownictwa czynszowego), tudzież opisanych w sposób niezupełny (bo bez wskazania szacowanej wartości lub lokalizacji przedmiotu zadania) – nie odnosiły się bezpośrednio do żadnej z jego nieruchomości ani do realizowanego przezeń zadania. W szczególności Skarżący nie podnosił, aby ww. zadanie zostało zamieszczone w Programie bez jego zgody albo z naruszeniem ewentualnych warunków uzgodnienia. Również powoływanie się przez Skarżącego na swój status – jako: mieszkańca / obywatela K., przedsiębiorcy prowadzącego na terenie Miasta (w obszarze rewitalizacji) działalność gospodarczą oraz płacącego tu podatki, a nawet jako członka Komitetu Rewitalizacji – nie czynią zadość obowiązkowi wykazania bezpośredniego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub prawa. Przeciwnie, świadczą raczej o tym, iż K. P., wnosząc swą skargę, działał raczej w charakterze swoistego "rzecznika interesu publicznego" (interesu wspólnego ogółu mieszkańców Miasta K., przedsiębiorców prowadzących w tym mieście działalność gospodarczą, tudzież członków Komitetu Rewitalizacji) – a w takiej roli przed sądem administracyjnym mogą, co do zasady, występować jedynie prokurator lub właściwy wojewoda. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił. Należy jeszcze zaznaczyć, że skoro skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn formalnych, to Sąd nie był władny badać ani oceniać podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego.