IV SA/Po 113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwałę Rady Gminy Łubowo z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr IX/76/2011 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Łubowo z dnia 7 czerwca 2011 r. nr VIII/73/2011 w sprawie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu 07 czerwca 2011 r. Rada Gminy w Łubowie podjęła uchwałę nr VIII/73/2011 w sprawie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 5 tej uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W dniu 07 lipca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 5 ww. uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że normy zawarte w przedmiotowej uchwale nie mają formy norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nakładających na mieszkańca gminy jakiegokolwiek obowiązku, ani nie przyznają im uprawnień. Wskazał, że uchwała ma jedynie doprecyzować regulacje zawarte w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i adresatami tych norm mają być jedynie członkowie zespołu i ewentualni uczestnicy postępowań prowadzonych przez zespół. Uznał, że w związku z powyższym nie ma obowiązku publikowania takiej uchwały i może ona wejść w życie z dniem podjęcia. Następnie, w dniu 16 sierpnia 2011 r. Rada Gminy w Łubowie podjęła uchwałę nr IX/76/2011 o zmianie wyżej wskazanej uchwały w zakresie § 5 w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w Gnieźnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę Rady Gminy w Łubowie. Prokurator zarzucił uchwale tej naruszenie przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej u.s.g.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296, dalej u.o.a.n.) i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania w/w. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów zawartych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego, a także naruszenie § 4 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016.283) poprzez powtórzenie w § 2 ust. 1, 3, 4 i 5, a także w § 3 ust. 1, 4 i 5 regulacji zawartych odpowiednio w: art. 9b ust.2, art. 9c ust. 2, art. 9a ust. 6, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 10, art. 9b ust. 3 oraz art. 9a ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Łubowie wniosła o "zweryfikowanie zasadności wniesionej skargi" podnosząc, że Wojewoda Wielkopolski oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznali 14-dniowy termin wejścia w życie za naruszenie prawa i dlatego w kwestionowanej uchwale Rada Gminy przyjęła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy w Łubowie z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr IX/76/2011 zmieniająca w zakresie § 5 pierwotną uchwałę Rady Gminy w Łubowie z dnia 07 czerwca 2011 r. nr VIII/73/2011 w sprawie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania zmienionej (pierwotnej) uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym podczas, gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały pierwotnej (zmienionej zaskarżoną uchwałą) zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała zmieniona zaskarżoną uchwałą jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Tak więc wadliwie zaskarżona uchwała zmieniła uchwałę pierwotną powołującą Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie w ten sposób, że stwierdziła, że uchwała z dnia 07.06.2011r. wchodzi w Zycie z dniem podjęcia. Brak ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nadto, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Jak wskazano wyżej, uchwała z dnia 7 czerwca 2011 r. Rada Gminy w Łubowie nr VIII/73/2011 w sprawie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego, a zatem winna ona wejść w życie po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia. Jednocześnie organ nie wskazywał, by zachodziła którakolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, uzasadniających krótszy termin wejścia w życie podjętej uchwały. Stąd też, uregulowanie zawarte w § 5 uchwały Rady Gminy w Łubowie z dnia 7 czerwca 2011 r. nr VIII/73/2011 w jego pierwotnym brzmieniu, a przewidujące czternastodniowy termin wejścia jej w życie był prawidłowy. Natomiast regulacja wprowadzona zaskarżoną uchwałą z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr IX/76/2011 o zmianie wyżej wskazanej uchwały z dnia 7 czerwca 2011 r. stanowiąca, że uchwała zmieniana wchodzi w życie z dniem podjęcia stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że powoływany przez Wojewodę Wielkopolskiego w uzasadnieniu wyżej wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 256/08 dotyczył innego aktu prawnego, a mianowicie uchwały w przedmiocie nadania statutu Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej, zatem stanowisko wyrażone przez wyżej wskazany sąd w tym postępowaniu nie może zostać uznane za aktualne na gruncie niniejszej sprawy. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji