IV SA/Po 1135/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] września 2017r. na podstawie art. 134 K.p.a., art. 141 §1 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Pana B. S.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Wojewódzki Policji w G. W. wystąpił do Starosty [...] w N. S. o sprawdzenie kwalifikacji Pana B. S. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w związki z otrzymaniem w okresie od [...] kwietnia 2014r. do [...] stycznia 2015r. łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ w dniu [...] marca 2015r. wydał decyzję o skierowaniu Pana B. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, która doręczono jego pełnomocnikowi w dniu 8 kwietna 2016r. Następnie decyzją z [...] maja 2015r. Starosta [...] cofnął Panu B. S. uprawnienia do kierowania pojazdami, która to decyzja została doręczona pełnomocnikowi także w dniu [...] kwietnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. decyzją z [...] maja 2016r. uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] maja 2015r. o cofnięciu Panu B. S. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B nr [...] wydanego przez Starostę N. . Powodem uchylenia decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na nie poddanie się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami było w ocenie SKO wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień na podstawie nieostatecznej decyzji o skierowaniu strony na egzamin kontrolny. Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż skarżący na brak prawidłowego doręczenia decyzji z [...] marca 2015r. nie miał możliwości wykonania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Nadto SKO zwróciło uwagę, że istnieją wątpliwości czy Starosta [...] jest organem właściwym miejscowo w tej sprawie, gdyż jak wynika z treści odwołania Pan B. S. mieszka obecnie w P.. Pan B. S. pismem z [...] lipca 2017r., w związku z przedłużającą się odpowiedzią w sprawie zwrotu prawa jazdy, zwrócił się o informację dlaczego do dnia dzisiejszego nie ma żadnej wiedzy o toczącym się postępowaniu. Zgodnie z zaleceniami wykonał badanie psychologiczne, którego kopię załączył oraz badanie lekarskie. Następnie powołał się na decyzję SKO w Z. G., którą uchylono decyzję z [...] maja 2015r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami i domagał się zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Prezydenta Miasta P., pismem z dnia [...].07.2017r., podpisanym z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Kierownika Oddziału Praw Jazdy w Wydziale Spraw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych Urzędu Miasta P., odpowiedział na pismo wnioskodawcy z [...] lipca 2017r. i wyjaśnił jakie warunki należy spełnić, aby nastąpił zwrot zatrzymanego prawa jazdy. W piśmie tym przedstawiono stan faktyczny sprawy wynikający z decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2013r. o skierowaniu na badania lekarskie, z dnia [...].02.2014r. o skierowaniu na badania psychologiczne oraz z dnia [...].07.2014r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz wyjaśniono, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy będzie mógł nastąpić po ustaniu wszystkich przyczyn, które spowodowały zatrzymanie tj. po dostarczeniu oryginałów orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami oraz po uzyskaniu pozytywnego wyniku z kontrolnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Wskazano także właściwy ośrodek, w którym odpowiednie badania należy wykonać i w związku z tym stwierdzono, że przedstawione zaświadczenia są niewłaściwe do toczącej się sprawy. W piśmie Prezydenta z dnia [...].07.2017r. zawarta została również informacja, że do sprawdzenia kwalifikacji Pan B. S. będzie mógł przystąpić w dowolnie wybranym Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Polsce, po otrzymaniu numeru Profilu Kandydata na Kierowcę (PKK), który organ wygeneruje po złożeniu formalnego wniosku o wydanie prawa jazdy. W odpowiedzi na powyższe B. S. w dniu [...].07.2017r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo, w którym zakwestionował stanowisko zawarte w piśmie Wydziału Spraw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych Urzędu Miasta P. datowanego na [...].07.2017r. Pan B. S. powołał się w nim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...].05.2016 r. o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2015r. w sprawie cofnięcia Panu B. S. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B nr [...] wydanego przez Starostę [...]. Następnie w piśmie z dnia [...].08.2017r. Pan B. S. potwierdził, że złożone w Samorządowym Kolegium Odwoławczym pismo z dnia [...].07.2017r. należy traktować jako odwołanie od "decyzji" Prezydenta Miasta P. z dnia [...].07.2017r. w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu akt sprawy, postanowieniem z [...] września 2017r. stwierdziło, że nie może w tej sprawie zająć merytorycznego stanowiska. Wstępna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy wykazała, że odwołanie jest niedopuszczalne. Kolegium argumentowało, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015r., poz. 1659), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności kolegia powołane są do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Kolegium jest więc organem odwoławczym i może podejmować działania wówczas, gdy zostaną wniesione do niego środki zaskarżenia, przewidziane w Kodeksie postępowania odwoławczego czy Ordynacji podatkowej. Wskazano, że pismo wyjaśniające nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zawiera koniecznych atrybutów decyzji (essentialia negotii), które pozwalają na uznanie go za decyzję administracyjną. Nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia dotyczącego, należącej do właściwości organu administracji publicznej, sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, w tym przypadku w sprawie zwrotu (wydania) zatrzymanego prawa jazdy. Wobec powyższego, zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., jest środkiem zaskarżenia przysługującym na decyzję organu administracji publicznej I instancji, jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od pisma nie będącego decyzją administracyjną. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Pan B. S. domagając się zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Wskazał, że w związku z tym, że do dnia dzisiejszego nie ma obowiązującej decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B zachodzi pytanie na jakiej podstawie żąda się, aby dostarczył wymienione dokumenty. Decyzja o cofnięciu uprawnień została uchylona przez SKO w Z. G.. Żadna nowa decyzja w tej sprawie nie została wydana, zatem posiada nabyte uprawnienia, co powinno skutkować zwrotem prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Nadto Kolegium wskazało, że w rozdzielniku postanowienia wystąpił błąd co do imienia i adresu Pana B. S., jednak postanowienie to zostało doręczone właściwemu adresatowi pod prawidłowym adresem (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru). Błąd ten nie miał żadnego znaczenia dla treści postanowienia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawił się Skarżący wraz z pełnomocnikiem ustanowionym z urzędu, który wnosił i wywodził, jak w skardze. Pełnomocnik wskazał, że wniosek w istocie odnosił się do zwrotu dokumentu prawa jazdy, czego organ merytorycznie nie rozpoznał. Ewentualnie pismo Prezydenta należało potraktować jako odmawiające zwrotu prawa jazdy, ale obarczone błędami formalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma informującego Skarżącego wydanego przez organ I instancji. Według Sądu, trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwalifikujące treść pisma organu I instancji z dnia [...] lipca 2017r. jako informację, że warunkiem zwrotu zatrzymanego prawa jazdy jest wykonanie wymienionych w piśmie warunków i przedłożenie wymaganych przepisami prawa orzeczeń z badania lekarskiego i psychologicznego stwierdzających brak przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami mechanicznymi oraz pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Intencją skarżącego, jak to wielokrotnie podkreślał, jest bowiem zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej zawartej w treści art. 6 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Zgodnie natomiast z zasadą informowania stron organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 §1 K.p.a.). Mając zatem na uwadze powyższe podstawowe reguły prowadzenia postępowania administracyjnego za prawidłowe należy ocenić działanie organu I instancji i poinformowanie Skarżącego pismem o sposobie załatwienia jego wniosku o zwrot prawa jazdy. Słusznie wskazuje, zatem organ odwoławczy, że "odwołanie" Skarżącego nie mogło być rozpatrzone merytorycznie, ponieważ zaskarżone zostało przez niego pismo stanowiące jedynie najszybszy i najprostszy sposób załatwienia jego sprawy, której istotą jest uzyskanie informacji, w jaki sposób uzyskać zwrot zatrzymanego prawa jazdy, gdyż tego właśnie Skarżący się domaga. Pismo to nie mogło być potraktowane jako przedmiot odwołania, albowiem zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się od decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu kwestionowane pismo nie stanowi decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjna Skarżącego. Organ administracji I instancji nie wydał decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Organ kierując się zasadą wypływającą z art. 9 K.p.a., wskazał przy tym, że zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy z 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017, poz. 978 ze zm.) zwrot prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyn zatrzymania. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, co wynika z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Pismo z dnia [...] lipca 2017r. nie stanowiło rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej Skarżącego co do istoty, nie orzekało o przyznaniu mu określonych praw, czy nałożeniu określonych obowiązkach, zatem nie mogło mieć formy decyzji administracyjnej. Skarżący zatem bezpodstawnie twierdzi, że rozpatrywaną sprawę organ I instancji rozstrzygnął w formie decyzji administracyjnej, bądź czynności, która miała cechy decyzji administracyjnej, choć obarczonej brakami, od której przysługiwało odwołanie. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie jedynie od decyzji organu administracji publicznej wydanej w I instancji. Skoro pismo z dnia [...] lipca 2017r. nie było decyzją administracyjną, nie służyło od niego odwołanie. W rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie jest bowiem jednym ze środków zaskarżenia umożliwiającym jedynie weryfikację decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza wniesienia odwołania od aktów niebędących decyzjami lub od innych czynności organów administracji publicznej. W przypadku wniesienia odwołania od takich aktów lub czynności, zgodnie z art. 134 K.p.a., organ powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Sąd uznał zatem, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej prawidłowo powołał się na przepis art. 134 K.p.a. oraz zgodnie z tym przepisem stwierdził w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. W sytuacji niedopuszczalności odwołania bezprzedmiotowe jest odnoszenie się Sądu do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących podstaw prawnych zwrotu prawa jazdy, którego to zwrotu Skarżący upatruje w uchyleniu decyzji z [...] maja 2015r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność odwołania nie dokonał bowiem merytorycznej oceny zarzutów Odwołującego się, zatem kwestia ta uchyla się spod kontroli sądowej. Sąd zauważa przy tym, że jeżeli Skarżący wyraża wolę załatwienia jego wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy decyzją administracyjną może zwrócić się do organu wprost o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Jakkolwiek Sąd wskazuje, że w takiej sytuacji Skarżący winien mieć na względzie treść art. 102 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy o kierujących pojazdami, który będzie determinował wydanie decyzji o określonej treści. Skarżącemu przysługuje także skarga na bezczynność organu, gdy ten nie rozpatrzy jego wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zatem na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w całości, jak Sąd orzekł w wyroku. Rozstrzygnięcie o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu wydane zostanie w drodze odrębnego postanowienia na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego WSA w Poznaniu na podstawie art. 258 §2 pkt 8 P.p.s.a.