IV SA/Po 1137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. W.. na uchwałę Rady Powiatu Ś. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w roku 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu [...] września 2017 r. Rada Powiatu na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm., dalej: "u.s.p."), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm., dalej: "pr.r.d.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w roku 2018. Prokurator Rejonowy w Ś. W. (dalej: "Prokurator") zaskarżył w całości powyższą uchwałę, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja") w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 130a ust. 6 pr.r.d. przy uchwalaniu § 1 i 2 zaskarżonej uchwały przez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie stawek maksymalnych za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego parkowanie na parkingu, które to koszty nie znajdują uzasadnienia w rzeczywistych kosztach usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu średzkiego; 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 130a ust. 6 pr.r.d. oraz art. 130a ust. 2a pr.r.d. przy uchwalaniu § 3 zaskarżonej uchwały przez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie, że koszty wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli odstąpiono od usunięcia pojazdu z powodu ustania przyczyn jego usunięcia pobiera się w pełnej wysokości, niezależnie od okoliczności faktycznych (w szczególności takich jak odległość jaką przebył pojazd wykonujący dyspozycję usunięcia, tego czy doszło do załadunku pojazdu), czym spowodowano nieuzasadnione zawyżenie tych opłat. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała wprowadza maksymalne stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym w 2018 r., określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika zarazem, by wysokość tych stawek znajdowała oparcie w kosztach usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu średzkiego oraz konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 pr.r.d. Z załącznika nr [...] do umowy z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], zawartej przez Powiat Ś. i L. U. K.-S. Sp. z o.o. w Ś. W. na okres od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r., wynika, że wysokość rozważanych opłat została znacząco zawyżona. Nie występowały przy tym żadne merytoryczne przesłanki przemawiające z zastosowaniem stawek maksymalnych. Ponadto w załączniku nr [...] do wcześniej umowy z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], zastosowano niższe stawki w przypadku omawianych opłat. Tym samym organ administracji publicznej naruszył delegację ustawową z art. 130a ust. 6 pr.r.d. Ustalenie zawyżonych stawek opłat stanowi zarazem ukrytą i niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu. Wadliwy okazał się również § 3 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały. Przepis ten różnicuje bowiem wysokość kosztów usunięcia pojazdu tylko w zależności od rodzaju pojazdu. Nie uwzględnia natomiast innych okoliczności faktycznych takich jak przebyta odległość przez pojazd wykonujący dyspozycję usunięcia pojazdu lub przystąpienie do wykonania dyspozycji. Dlatego też także powyższe koszty nie zostały prawidłowo ustalone, co stanowi o naruszeniu art. 130a ust. 2 i 6 pr.r.d. W odpowiedzi na skargę Starosta Ś. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że wykonuje tylko zadania zlecone. Nie zajmuje się natomiast świadczeniem usług. Dlatego nietrafnie Prokurator odwołuje się do kosztów poszczególnych czynności składowych. Rada Powiatu musiała bowiem ustalić stawki rozważanych opłat, które pokryją wszystkie koszty związane z usuwaniem i parkowaniem pojazdu usuniętego z drogi. Ustawodawca pozostawił przy tym organom administracji publicznej pewien zakres swobody przy określaniu wysokości rozważanej należności. Rada Powiatu nie naruszyła granic tej swobody, gdyż ustalone stawki pozostaje w zgodzie z powołanym obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Starosta Ś. zaznaczył również, że co roku analizuje koszty związane w wykonywaniem omawianego zadania. Naruszenie podnoszone w skardze nie wystąpiło zatem w rzeczywistości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest w świetle art. 79 ust. 1 u.s.p. nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Ustawodawca dodaje zarazem w art. 81 ust. 1 u.s.p., że po upływie powyższego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 130a ust. 6 pr.r.d. rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 pr.r.d., oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c pr.r.d., oraz wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a pr.r.d. Ustawodawca dodaje zarazem w przytoczonym przepisie, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a pr.r.d., nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 6a pr.r.d. Nie ulega zatem wątpliwości, że uchwała, o której mowa w art. 130a ust. 6 pr.r.d., stanowi akt prawa miejscowego. Normy prawne w niej zawarte mają bowiem charakter abstrakcyjny i generalny, gdyż wyznaczają ogólnie określonym adresatom powtarzalne zachowania. W art. 130a ust. 1 i 2 pr.r.d. wymieniono podstawy do obligatoryjnego i fakultatywnego usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela. Z art. 130a ust. 2a pr.r.d. wynika z kolei, że od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 pr.r.d., spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. W tym przypadku zastosowanie znajduje odpowiednio także art. 130a ust. 10 i pr.r.d. nakładający na właściciela pojazdu i osobę, która w chwili usunięcia pojazdu władała nim na podstawie innego tytułu niż własność, solidarną odpowiedzialność za pokrycie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. Ponadto maksymalne stawki, o których mowa w art. 130a ust. 6a pr.r.d., zostały w przedmiotowej sprawie określona w powołanym obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Tym samym ustawodawca w art. 130a ust. 6 pr.r.d. pozostawia organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny. Nie oznacza to dowolności ustalania wysokości rozważanych stawek. Przeciwnie, organ administracji publicznej powinien określić szacunkowe koszty wykonywania omawianego zdania, koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu oraz koszty powstające w razie odstąpienia od usunięcie pojazdu. Dopiero dokładne rozważanie tej kwestii i przekonujące uzasadnienie przyjętego rozwiązania uchylają zarzut arbitralności. Analizując z tej perspektywy zaskarżoną uchwałę, należy w ocenie Sądu podzielić stanowisko skarżącego. Zestawienie wysokości stawek przewidzianych w § 1 i § 2 uchwały z dnia [...] września 2017 r. oraz załącznika nr [...] do umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. jednoznacznie wskazuje na istotne zawyżenie stawek opłat w wymienionym akcie prawa miejscowego. Większość stawek wprowadzonych przez Radę Powiatu jest bowiem dwukrotnie wyższa niż opłaty wynikające z załącznik nr [...] do wymienionej umowy. Co więcej, wysokość stawek określonych w zaskarżonej uchwale odpowiada stawkom maksymalnym podanym w powołanym obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. Konkluzję obrazuje poniższe porównanie: 1. W. opłaty za usunięcie z drogi (stawka określona w § 1 zaskarżonej uchwały / stawka w załączniku nr [...] do umowy z dnia [...] grudnia 2017 r.): a. rower lub motorower - [...] zł / [...] zł; b. motocykl - [...] zł / [...] zł; c. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł / [...] zł; d. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - [...] zł / [...] zł; e. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - [...] zł / [...] zł; f. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – [...] zł / [...] zł; g. pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł / -- zł. 2. W. opłaty za każdą dobę parkowania pojazdu na parkingu strzeżonym usuniętego na koszt właściciela z drogi (stawka określona w § 2 zaskarżonej uchwały / stawka w załączniku nr [...] do umowy z dnia 29 grudnia 2017 r.): a. rower lub motorower - [...] zł / [...] zł; b. motocykl - [...] zł / [...] zł; c. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł / [...] zł; d. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - [...] zł / [...] zł; e. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - [...] zł / [...] zł; f. pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - [...] zł / [...] zł; g. pojazd przewożący materiał niebezpieczne - [...] zł / -- zł. Należy jednocześnie podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest nadmiernie zwięzłe i nie pozwala zweryfikować zasadności przyjętych stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Pomocne w tej mierze nie okazały się również wyjaśnienia Starosty [...], który w odpowiedzi na skargę również ogólnikowo wskazał na koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie wyjaśnia jednak przyczyn tak dużej różnicy między stawkami określonymi w zaskarżonej uchwale i opłatami wymienionymi w załączniku nr [...] do umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. Należy zatem uznać, że wspomniane stawki zostały ustalone arbitralnie, bez rozważenia kryteriów wymienionych w art. 130a ust. 6 pr.r.d. Powyższe zastrzeżenia pozostają aktualne również w odniesieniu do § 3 zaskarżonej uchwały regulującego stawki opłaty należnej w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi. W. wspomnianych należności stanowi bowiem 50% stawki z § 1 tego aktu prawa miejscowego, zaokrąglonej w górę do pełnych złotych. Tym samym nieprawidłowości w określeniu stawek za usunięcie pojazdu z drogi oddziałują bezpośrednio także na niezgodność z prawem § 3 wymienionej uchwały. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego niezgodności § 3 zaskarżonej uchwały z art. 130a ust. 2a i 6 pr.r.d. Prokurator twierdził mianowicie, że wysokość rozważanej stawki powinna w większym stopniu uwzględniać okoliczności danego przypadku takie jak przebyty dystans pojazdu holującego czy załadunek pojazdu podlegającego usunięciu. Takie rozwiązanie wykraczałoby jednak poza ramy wytyczne z art. 130a ust. 6 pr.r.d. W. omawianej opłaty nie musi bowiem dokładnie odpowiadać kosztom poniesionym w związku z usuwaniem pojazdów. Wobec tego dopuszczalne jest co do zasady określenie stawek tak jak w § 3 wymienionej uchwały, o ile podane tam kwoty opierają się na rzeczywistym szacunkowym koszcie realizacji omawianego zadania. Jak wskazano wcześniej, ten ostatni wymóg nie został spełniony w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 81 u.s.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 pr.r.d.