IV SA/Po 114/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 1 października 2021 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy O., decyzją z dnia [...] października 2021 roku (nr [...]), po kolejnym rozpoznaniu, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, sprawy warunków zabudowy ustalonych decyzją ostateczną Burmistrz Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]), na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia ze względu na to, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz ze względu na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] września 2010 roku (nr [...]) Burmistrz Miasta i Gminy O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (część magazynowa, handlowa i administracyjno-biurowa) oraz zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] dla nieruchomości położonej w O. obejmującej działki o nr ewid.[...] i [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] października 2010 roku. Stroną postępowania był tylko inwestor - M. K.. W dniu [...] października 2014 roku, po rozpoznaniu wniosku S. i G. R. z dnia [...] kwietnia 2014 roku, wydane zostało postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W toku kolejnego (czwartego) rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta i Gminy O. przyjął, że wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż Państwo R. zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2010 roku (nr [...]). Organ uwzględnił wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 378/20 w sprawie przeprowadzono nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, według stanu na czerwiec 2021 roku. Natomiast konfrontacja nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz analizy opracowanej na potrzeby wydania decyzji z dnia [...] września 2010 roku (nr [...]) doprowadziła Burmistrz do przekonania, że parametry dotyczące powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy, kubatury budynku oraz innych warunków zabudowy zostałyby ustalone tak samo, jak w decyzji z 2010 roku. W konsekwencji, powołując się art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Burmistrz wyjaśnił, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Parametry ustalone w decyzji dotychczasowej pozostają aktualne, ale państwo R. zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] września 2010 roku (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 146 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Odwołując się do treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 378/20 Burmistrz wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie upłynęło ponad 10 lat od dnia, gdy decyzja z dnia [...] września 2010 roku (nr [...]) stała się ostateczna. S. R. skorzystała z prawa do złożenia odwołania. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie strony uzasadnienie kwestionowanej decyzji w żadnym zakresie nie odnosi się do zastrzeżeń złożonych do ponownie wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ze sporządzonej analizy nie wynika, dlaczego przy średnim wskaźniku intensywności zabudowy dla całego analizowanego obszaru wynoszącym 0,20, a dla zabudowy usługowej 0,19, dla spornej inwestycji przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy zgodny z wnioskiem, tj. od 0,19 do 0,45. Bez takiego uzasadnienia/wyjaśnienia nie można uznać, że analiza jest rzetelna. W ocenie strony rozszerzenie wskaźnika zabudowy jawi się jako całkowicie dowolne, a przez to wydana decyzja obarczona jest wadą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia przedstawione w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz w całości podzielił ocenę prawną Burmistrza Miasta i Gminy O.. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu jest bardzo zróżnicowany, bo wynosi minimalnie 0,04 (działka [...]), a maksymalnie 0,37 (działka [...]). Stąd, w ocenie Kolegium, na zasadzie odstępstwa dopuszczalne było ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie do 0,45, który niewiele odbiega od wskaźnika maksymalnego dla analizowanego obszaru. S. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] października 2021 roku, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. W ocenie skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów: 1) art. 7 K.p.a. poprzez brak ustalenia przesłanek przemawiających za ustaleniem wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż wskaźnik średni, 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego, szczegółowego i rzetelnego wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów i przesłanek odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnie i uznanie, iż sporna inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, gdy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony w sposób dowolny, bez uzasadnienia dokonanego odstępstwa od wskaźnika średniego, 4) przepisów § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dopuszczalne jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie ponad dwukrotnie wyższym od średniej, gdy dopuszczalne jest ustalenie innego wskaźnika, jeżeli to wynika z przeprowadzonej analizy oraz pod warunkiem, że służy zachowaniu ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga okazała się uzasadniona. Sprawa administracyjna prawidłowości ustalenia warunku zabudowy ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]), rozpoznawana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, została rozstrzygnięta już po raz czwarty. W kontrolowanej sprawie trzy raz wypowiadał się już sąd administracyjny. Przypomnieć więc należy, że do wznowienia postępowania administracyjnego doszło w wyniku wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy O. postanowienia z [...] października 2014 roku (znak: [...]). Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie nie zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani wzruszone przez organ II instancji. W zapadłym w kontrolowanej sprawie prawomocnym wyroku z 15 grudnia 2016 roku o sygn. akt IV SA/Po 523/16, WSA w Poznaniu wskazał, że przedmiotem rozważań ma być kwestia zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 587/18, przesądził, iż organy dokonały prawidłowej ocen, co do zachowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 17 września 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 378/20, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w odniesieniu do S. R. i G. R. zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż bez własnej winy zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]), co uprawnia do wniosku, że kwestionowana ostateczna decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy została wydana z naruszeniem prawa. WSA w Poznaniu stwierdził ponadto, że poza sporem jest, iż w kontrolowanej sprawie upłynęły już terminy tzw. przedawnienia, przewidziane w art. 146 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Uchylając decyzję organów obu instancji WSA w Poznaniu wyjaśnił, że badanie merytorycznej prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. SKO uznawszy, inaczej niż Burmistrz, że ziściła się przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, dokonało merytorycznej, lecz niepełnej oceny decyzji z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]). Dostrzegając, że w orzecznictwie sądowym brak jednolitości poglądów, co do tego, czy w przypadku stwierdzenia upływu ww. terminu "przedawnienia", organ może (i powinien) dokonywać także merytorycznej kontroli decyzji dotychczasowej, czy poprzestać jedynie na stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa i na podaniu jako przyczyny uzasadniającej odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej właśnie upływu owego terminu WSA w Poznaniu podkreślił jednak, że w niniejszej sprawie taki dylemat nie występuje, gdyż w uprzednio zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 523/16 WSA w Poznaniu wiążąco (art. 153 P.p.s.a.) przesądził, że: "upływ terminu z art. 146 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie zwalnia organu od obowiązku oceny meritum sprawy". W konsekwencji WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 września 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 378/20 przyjął, że w kontrolowanej sprawie, pomimo upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zachodziła również konieczność rozpoznania sprawy co do istoty oraz wskazał, że w przypadku, gdy dochodzi do wznowienia postępowania, właściwy organ, rozpatrując i rozstrzygając sprawę co do istoty, orzeka już według stanu prawnego i faktycznego z daty wydawania nowej decyzji, a nie decyzji dotychczasowej (tu: decyzji z dnia [...] września 2010 roku). W konsekwencji ustalenie stanu faktycznego sprawy zawsze w takim przypadku wymaga co najmniej ustalenia czy w obszarze objętym poprzednią analizą urbanistyczno-architektoniczną nastąpiła jakakolwiek zmiana zabudowy oraz biorąc pod uwagę czy z tej przyczyny jest dalej dopuszczalne wykorzystanie będącej już w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przeciwnym przypadku konieczne będzie opracowanie nowej - aktualnej w tym zakresie przedmiotowym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącego w granicach obszaru analizowanego czyli w istocie także nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Objęte skargą decyzje nie są kwestionowane, co do rozstrzygnięcia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]) została wydana z naruszeniem prawa, a także, co do rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia w rozumieniu art. 146 § 1 K.p.a. We wskazanym powyżej zakresie nie ma sporu pomiędzy stronami, a objęte skargą decyzje zostały wydane z poszanowaniem związania oceną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego. Kwestią sporną oraz przedmiotem wymagającym przeprowadzenia oceny legalności w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest odmowa uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). W toku ponownego rozpoznania kontrolowanej sprawy, z poszanowaniem art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), organy zleciły sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu włączona do akt analiza jest kompletna tak pod względem formalnym, jak i treściowym. Zawiera część tekstową i graficzną, a także ocenę spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Powyższe uzupełnia dokumentacja fotograficzna obrazująca zagospodarowanie analizowanego obszaru. Załącznik graficzny został sporządzono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, gdzie wyznaczono obszar analizowany, oznaczono działki pobrane do analizy. Analiza ujawnia powiązanie części graficznej z opisową poprzez numerację działek/obiektów na mapie oraz pozycji w tabeli części opisowej. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z §3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W odniesieniu do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w nowo sporządzonej analizie przyjęte zostały następujące ustalenia. Średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków usługowy w obszarze analizowanym wynosi 16,7m. Dla spornej inwestycji, zrealizowanej na działkach nr [...], w decyzji z dnia z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]) określono szerokość elewacji frontowej na maksymalnie 30m. Wybudowany budynek ma szerokość 19m. Szerokość hali nie przekracza szerokości 20,04m, a więc zachowany został zakres tolerancji 20% z § 6 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia. Ustalona w kwestionowanej decyzji dwuspadowa geometria dachu o kącie nachylenia połaci około 20ş oraz wysokości kalenicy około 10m o układzie prostopadłym do drogi wpisuje się w istniejącą geometrię dachów w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi kalenicy budynków usługowych wynosi od 8m do 10m, a budynków innych niż usługowe do 9m do 10m. Kąt nachylenia połaci dachowych budynków usługowych wynoszą od 15ş do 20ş, a budynków innych niż usługowe od 30ş do 35ş. Dachy budynków usługowych są dwuspadowe, a innych także wielospadowe. Budynki położone po tej samej stronie drogi wojewódzkiej, co sporna inwestycja, zlokalizowane są w różnych odległościach 5m, 15m oraz 30m od drogi. Budynek usługowy na działce nr [...] (K. : stacja kontroli pojazdów, wulkanizacja, mechanika), po tej samej stronie drogi, został zrealizowany 15m od granicy z drogą. Dla budynku na działkach nr [...] określono linię zabudowy w odległości 15m od drogi. Budynek powstał w odległości około 24m od drogi. Linia zabudowy wyznaczona na 15m została zachowana. Odnośnie intensywności wykorzystania terenu, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w analizie wskazano, że średni wskaźnik dla całego terenu analizowanego wynosi około 0,20, a dla zabudowy usługowej około 0,19. Autorka analizy wskazała, że w decyzji o warunkach zabudowy z 2014 roku dla działki nr [...] określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na 0,62 (decyzja nie została włączona do akt sprawy). Wskazana działka (nr [...]) ma powierzchnię 1987m˛ i zabudowana jest budynkiem o powierzchni 400m˛ (obiekt: Kędzia Serwis). Wskaźnik zabudowy dla tej działki wynosi 0,22. Autorka analizy uznał, że teren pod sporną inwestycję, działki nr [...] (około [...]), jest większy niż analizowane działki sąsiednie, co uzasadnia ustalenie wskaźnika intensywności wykorzystania terenu zgodnie z wnioskiem, tj. od 0,19 do 0,45. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analiza akt administracyjnych ujawnia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]) została w trybie art. 155 K.p.a. zmieniona na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] grudnia 2010 roku (znak sprawy [...]). Warunek pierwotnie ustalony w postaci parametru "Geometria dachu – dach dwuspadowy, o kącie nachylenia od 20ş do 45ş, kalenica na wysokości maksymalnie 10m" ostatecznie został ustalony i przedstawia się następująco "Geometria dachu – dach dwuspadowy, o kącie nachylenia od 3ş do 45ş, kalenica na wysokości maksymalnie 10m". Skoro decyzja Burmistrz Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]) została zmieniona, to przedmiotem merytorycznej oceny, co do tego, czy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, powinny być parametry ostatecznie ustalone dla wnioskowanej zabudowy, czyli aktualne na dzień sporządzania analizy oraz wydania zaskarżonych decyzji. Zmiana parametrów nachylenia połaci dachowych nie została uwzględniona ani w analizie urbanistycznej, ani w uzasadnień zaskarżonych decyzji. Kolegium stwierdza bowiem, że dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 20ş do 45ş jest zgodny z analizą urbanistyczną, lecz całkowicie pomija, iż opisywany parametr znacznie odbiega od parametru dla wnioskowanej zabudowy, który ostatecznie ustalono poprzez zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia poczynione w analizie urbanistycznej nie korespondują z argumentacją uzasadniającą ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] na zasadzie odstępstwa (§ 5 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia). Argumentacja prezentowana w analizie, czy w uzasadnieniu decyzji SKO nie stanowi o wykazaniu, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]) ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednego budynku usługowego składającego się z część magazynowej, handlowej i administracyjno-biurowej o powierzchni zabudowy maksymalnej do 1800m˛ (magazyn oraz część administracyjno-biurowa - 1400m˛, powierzchni sprzedażowa - 400m˛). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] o łącznej pow. [...] określono na około 0,45. Wyniki nowej analizy urbanistycznej ujawniają natomiast, że wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi dla terenów mieszkaniowych od 0,04 do 0,37, a dla terenów usługowych od 0,15 do 0,22. Jeżeli przyjąć, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku), to brak jest podstaw do formułowania oceny, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W decyzji z dnia [...] września 2010 roku (znak sprawy [...]) wskaźnik zabudowy dla spornej inwestycji ustalono na poziomie, który jest ponad dwukrotnie wyższy niż udokumentowanych wynikami nowej analizy średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. Wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku). Zatem stwierdzenie, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej winno być poparte okolicznościami ujawnionymi w analizie, które usprawiedliwiają ustalenie spornego parametru zabudowy na zasadzie odstępstwa. Tymczasem, poza treścią wniosku o wydanie warunków zabudowy, Sąd nie ujawnił innych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać ustalenie maksymalnego wskaźnika zabudowy (0,45) na poziomie ponad dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego (0,20). O wynikaniu z analizy podstaw do ustalenia wskaźnika zabudowy do 0,45 nie stanowi argumentacja odwołująca się do maksymalnego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Dla terenów najintensywniej zabudowanych sporny parametr wynosi bowiem dużo mniej, bo 0,37. Dostrzegać przy tym należy, że jest to wskaźnik rozpoznany dla innego rodzaju zabudowy, tj. zabudowy zagrodowej (działka [...] o pow. [...]m˛) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działka [...] o pow. [...]m˛). Ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie do 0,45 nie usprawiedliwia argumentacja Kolegium odwołująca się do zróżnicowania spornego parametru w obszarze analizowanym. Brak jest związku pomiędzy ustaleniem wskaźnika zabudowy na maksymalnym poziomie 0,45, gdy zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym waha się od 0,04 do 0,37, a dla zabudowy usługowej nie przekracza 0,22. Argumentem, który może przemawiać za przyjęciem wskaźnika zabudowy na spornym maksymalnym poziomie do 0,45 nie jest wielkości terenu przeznaczonego pod sporną inwestycję (działki nr [...] o pow. [...]). Z analizy urbanistycznej wynika, że powierzchnia terenu przeznaczonego pod stację paliw obejmuje łącznej 3761m˛ (działki nr [...] i [...]), a wskaźnik zabudowy dla tej inwestycji wynosi 0,15 oraz rozkłada się na cztery budynki o pow. 226m˛, 27m˛, 32m˛ i 230m˛. Z kolei wskaźnik zabudowy dla mniejszej działki nr [...] (powierzchna [...]m˛, K. ) wynosi 0,22 (jeden budynek o pow. 400m˛). Wyniki analizy nakazują zatem przyjmować, że ład przestrzenny istniejący w obszarze analizowanym ujawnia zorganizowanie według reguły, że mniejsza powierzchnia terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową zostaje zabudowana intensywniej. W konsekwencji działki o mniejszej powierzchni można zabudować na wyższym poziomie, a intensywność zabudowy terenów usługowych, co do zasady, przyjmuje wartości niższe niż zabudowy zagrodowej lub mieszkaniowej. Istotne znaczenie w zagospodarowaniu działek w obszarze analizowanym ma także to, czy wskaźnik zabudowy terenu rozkłada się na jeden, czy kilka budynków, co niewątpliwie ma znaczenie z uwagi na ich kubaturę. Uwzględniać zatem należy, że istniejący w obszarze analizowanym wyższy wskaźnik intensywność zabudowy - 0,32 dla zabudowy zagrodowej oraz 0,37 dla zabudowy mieszkaniowej, ma innych charakter z punktu widzenia ładu przestrzennego. W obu przypadkach wiąże się on bowiem z posadowieniem na terenie inwestycyjnym dwóch budynków o mniejszych gabarytach (powierzchni i kubaturze). Sąd nie podziela oceny Kolegium, że wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie do 0,45 "niewiele odbiega" od wskaźnika maksymalnego dla analizowanego obszaru. Sporny parametr dotyczy jednego budynku (hali handlowo-magazynowo-biurowej) i dopuszcza realizację obiektu o maksymalnej powierzchni do 1800m˛. Różnica pomiędzy ustalonym maksymalnym wskaźnikiem zabudowy dla spornej inwestycji (0,45), średnim wskaźnikiem zabudowy dla obszaru analizowanego (0,20) oraz maksymalnym wskaźnikiem zabudowy dla obszaru analizowanego (0,37) w przypadku spornej inwestycji (budowa jednej hali) nie jest irrelewantna z punktu widzenia ładu przestrzennego. Dostrzegać należy, że w zależności od przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy dopuszcza się wybudowanie jednego obiektu (hala) o maksymalnej powierzchni 1755m˛ (0,39ha x 0,45), 1433m˛ (0,39ha x 0,37) albo 780m˛ (0,39ha x 0,20). Z analizy urbanistycznej wynika natomiast, że największy obiekt budowlany w obszarze analizowanym ma powierzchnię 625m˛ i jest posadowiony w zabudowie zagrodowej, jako drugi obiekt na działce nr [...] o pow. [...]. Z kolei największy obiekt w zabudowie usługowej ma powierzchnię 440m˛ i został posadowiony na działce nr [...] o pow. [...]˛. Sąd nie ujawnił, aby jedna działka/jeden teren inwestycyjny w obszarze analizowanym został zagospodarowany jednym obiektem budowlanym o powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki/terenu inwestycyjnego na poziomie przekraczającym wskaźnik zabudowy 0,22 - 0,23. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania ustaleń przyjętych w odniesieniu do szerokość elewacji frontowej, geometrii dachu, czy wysokość górnej krawędzi kalenicy. W odniesieniu do tych parametrów organy prawidłowo uznały, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ujawnione wadliwości dotyczą już samej analizy. W konsekwencji zasada dwuinstancyjności oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przesądzają o usunięciu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy będą miały na uwadze aktualność wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 378/20. Uwzględnić należy jednak, że końcowego załatwienia kontrolowanej sprawy nie warunkuje stwierdzenie/ustalenie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O.. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty zasądzone od Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącej obejmują wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w kwocie 480 zł, uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz wydatki w postaci opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).