IV SA/Po 1140/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. S., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz A. S. i Z. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca A. S. i Z. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem nadpłaconego wpisu. Burmistrz Miasta i Gminy w S. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 1945 ze zm. – dalej u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2096– dalej k.p.a.), ustalił na rzecz A. S. i Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w G. gmina S.. J. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że błędnie rozstrzygnięto kwestię kontynuacji funkcji oraz nie ustalono, jaki wpływ ma planowana inwestycja na środowisko. Wnoszący odwołanie zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja narusza wieloletnią politykę przestrzenną gminy, organ nie zbadał aktualności postanowienia RDOŚ z [...] lutego 2015 r. Dodatkowo skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.), jak i procesowego (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.), co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy odnosząc treść art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. i przepisów rozporządzenia odnosząc do treści samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazał, iż spełnia ona warunki przepisów prawa materialnego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wydał w tej sprawie decyzję z [...] sierpnia 2018 r. [...] i uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. Ponowne postępowanie w tej sprawie organ pierwszej instancji podjął [...] września 2018 r., zawiadomił o tym strony postępowania oraz wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej. Inwestor wezwany do uzupełnienia akt dokonał tych czynności prawidłowo, organ pierwszej instancji przystąpił zatem do uzupełnienia postępowania administracyjnego, w tym sporządzając analiza urbanistyczna w postaci tekstowej, jaki i graficznej wyznaczając obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Dalej Kolegium wskazało, że treści ustaleń wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkalno-usługowa, zabudowa usługowa, zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, tereny rolne, leśne, łąki, nieużytki, tereny wód powierzchniowych śródlądowych. Organ pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją organu odwoławczego wskazał, iż w ramach zabudowy usługowej występuje branża spożywcza (zlikwidowany sklep spożywczy), działalność z zakresu usług sprzątających, warsztat stolarski . Z powyższego w ocenie organu odwoławczego wynika, że budowa budynku usługowo - mieszkalnego (agroturystyka) może niekonfliktowo istnieć z zabudową występującą w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało, że wpływ budynku usługowo-mieszkalnego na środowisko podlegał ocenie, której dokonał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z [...] lutego 2015 r. [...], z którego wynika iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a zatem organ uznał, iż nie ma potrzeby sporządzania raportu oddziaływania planowanej inwestycji na obszar [...]. W ocenie Kolegium planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję zawartą w art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p. a z przedłożonego materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi zatem niemożliwa jest odmowa ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestorów. Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało również, że organ I instancji zachował się zgodnie z przepisami prawa procesowego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze wnieśli A. S. i Z. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 § 1 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie w sentencji decyzji że nie ma podstaw do wydania warunków zabudowy i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji a tym samym, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w przedmiotowym przepisie. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji nie zawierające jakichkolwiek dowodów i podstaw prawnych, przemawiających za uchyleniem decyzji organu I instancji a wręcz przeciwnie wskazujących na prawidłowy sposób przeprowadzenia postępowania I instancji i wydania decyzji przez organ I instancji w sytuacji w której z sentencji decyzji wynika, iż decyzja organu I instancji została uchylona. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając niniejsza sprawę, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji utrzymującej decyzję I instancji w mocy oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w S. ustalającą na rzecz A. S. i Z. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w G. gmina S. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z treści sentencji w wskazanej przez organ podstawy prawnej zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Treść uzasadnienia decyzji wskazuje jednak, że w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa, co sugeruje, że uzasadnieniu przyjęto, że podstawą jej wydania jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając zatem na uwadze występującą w sprawie oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, wskazać należy, że stosownie do art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Oznacza to, że omyłka musi być widoczna w samej treści orzeczenia lub jego uzasadnieniu i polegać w szczególności na błędach pisarskich lub rachunkowych. Jest zatem oczywiste, że stosując ten przepis nie można zmienić najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest sentencja (rozstrzygnięcie), w niej bowiem (...) zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1985 r. sygn. akt IV SA [...] w razie sprzeczności pomiędzy sentencją (rozstrzygnięciem) decyzji, a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjmować treść rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie. Powyższe oznacza, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 64c § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Skarżący w niniejszej sprawie pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. (data stempla pocztowego – k. 19 akt sądowych) wadliwie wnieśli od opisanej na wstępie decyzji skargę zamiast sprzeciwu i uczynili to po upływie terminu określonego w przywołanym art. 64 c § 1 p.p.s.a., z zachowaniem trzydziestodniowego terminu przewidzianego dla skargi. Było to jednak spowodowane błędnym pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, co miało istotne znaczenie. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., W. 2017, s. 621). W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, iż skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie z przywołanym już art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Wobec tego skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, było jego rozpatrzenia bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie NSA z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt II OZ [...] oraz postanowienie NSA [...] października 2017 r., sygn. II OZ [...], postanowienie NSA z [...] grudnia 2017 r., II OZ [...], postanowienie NSA z dnia [...] kwietnia 2018 r., I OZ [...]). Uznając zatem wniesiony przez skarżących środek zaskarżenia za sprzeciw wniesiony z zachowaniem terminu, przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, W. 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2017 r., II OSK [...]). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W przedmiotowej sprawie wobec stwierdzonej niezgodności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia decyzji i jej uzasadnieniem nie można uznać, że organ odwoławczy przedstawiając w uzasadnieniu decyzji argumentację do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. wykazał istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W sytuacji gdy organ uzna za zasadne przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie jakie okoliczności faktyczne wykraczające poza zakres art. 136 k.p.a. wymagają dowodu. Jeżeli natomiast Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na ocenę zasadności złożonego wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zwróci również uwagę na wskazanie podstawy prawnej odpowiadającej rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od sprzeciwu ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. skarżącym zwrócono także kwotę [...]zł. nadpłaconego wpisu.