IV SA/Po 1148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta /spr./ Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [..] marca 2013r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę R. P. W. z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia ograniczeń używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na jeziorach gminy [...] 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 w zakresie zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi co do jezior gminy [...], a także Rzeki [...] oraz § 2 w całości, 2. Określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym wyroku nie może być wykonana, 3. Zasądza od P. W. na rzecz Województwa Wielkopolskiego – Z. P. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] (dalej uchwała z dnia [...] lutego 2012 r.) Rada Powiatu W. (dalej Rada Powiatu) działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp) wprowadziła ograniczenia używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na jeziorach gminy P., gminy S. i gminy W. (k. 12-13 akt sądowych). Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa W. (dalej Dyrektor) zwrócił się do Rady Powiatu z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia Sejmiku Województwa W. powstałego na skutek podjęcia uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. Zdaniem Dyrektora, powyższa uchwała bez podstawy prawnej wprowadza zakazy, których ustanowienie pozostaje w kompetencji innych organów, albo już wynikające z innych przepisów, albo udziela uprawnień w innych przepisach nie przewidziane, przez co narusza interes prawny Sejmiku Województwa W.. W §1 uchwały z 22 lutego 2012 r. na akwenach wodnych gminy P.: J. P. D.., J. P. M., J. B., J. R., J. O., J. G. J. W., J. B. wprowadzony został zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w okresie od [...] czerwca do [...] października, od kalendarzowego zachodu słońca do godziny 600 rano. Ww. jeziora są położone na obszarze P. Parku Krajobrazowego utworzonego na podstawie rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] w sprawie powołania P. Parku Krajobrazowego (t.j. Dz. Urz. Woj. L. z 1996 r., nr 22 , poz. 89, dalej rozporządzenie z 1991 r.). W §3 pkt 6 rozporządzenia z 1991 r. wprowadzony został zakaz używania na terenie Parku łodzi motorowych. A zatem brak podstaw do wprowadzania zakazu takiego zachowania na terenie Parku skoro zakaz taki już na tym terenie obowiązuje. Dyrektor wskazał również, że w §2 uchwały z [...] lutego 2012 r. dopuszczono używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w okresie od [...] czerwca do [...] października, także na obszarze P. Parku Krajobrazowego, wprowadzając warunki tego używania, przez dopuszczenie możliwości używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w odległości nie mniejszej niż 50 m od brzegów jezior, kąpielisk, plaż, łodzi wędkarskich, innych jednostek pływających oraz sprzętu rybackiego, a także ograniczenie prędkości z jaką jednostki te mogą się poruszać na rzece O. do prędkości nie przekraczającej 5 km/h oraz ograniczenie mocy silników używanych na Jeziorze W.m do mocy nie przekraczającej 15 KW. Uchwała z [...] lutego 2012 r. wprowadza odstępstwo od zakazów już obowiązujących na obszarze P. Parku Krajobrazowego na skutek ich ustanowienia cytowanym wyżej rozporządzeniem z 1991 r. Dyrektor powołując się na art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej uop) podkreślił, że to organ założycielski decyduje w rozporządzeniu o utworzeniu parku, które z wymienionych w art. 17 ust. 1 uop grup zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym. Jeżeli organ założycielski zdecyduje się na wprowadzenie jednej z nich, to już w ramach tej grupy nie może dokonywać modyfikacji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie swobody, to nie formułowałby sam zakazów, ale jedynie katalog ograniczeń, które mogą być zmieniane. Dlatego uregulowanie zawarte w §2 uchwały z [...] lutego 2012 r. w sposób dowolny modyfikuje zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi, czyli po pierwsze reguluje problematykę już uregulowaną innym aktem prawnym, a nadto - uregulowanie to jest swobodnym, niezgodnym z art. 17 uop modyfikowaniem zawartych w nim zakazów (k. 21-22 akt sądowych). W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Rada Powiatu po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu i Komisji rolnictwa odmówiła skreślenia §2 uchwały z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą prawną podjęcia uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. był art. 12 pkt 11 usp i art. 116 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś). W art. 116 ust. 1 poś dopuszczona została możliwość wprowadzenia ograniczeń używania jednostek pływających na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących. Korzystając z dyspozycji tego przepisu Rada Powiatu dopuściła do używania jednostki pływające napędzane silnikami spalinowymi w okresie od [...] czerwca do [...] października przy spełnieniu określonych założeń, które mają zapewnić odpowiednie warunki akustyczne na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rozporządzenie z 1991 r. było wydane przed wejściem z życie poś. Istotne jest również to, że uchwała z [...] lutego 2012 r. dotyczy terenów poza P. Parkiem Krajobrazowym. Intencją Powiatu jest również to, żeby nie hamować rozwoju turystyki wodnej na znajdujących się na jego terenie akwenach wodnych. Obecnie turyści korzystają z innego sprzętu pływającego niż to było ponad 20 lat temu, gdy tworzono P. Park Krajobrazowy. Nowe czasy niosą nowe wyzwania, a Powiat W. jest powiatem m.in. o charakterze turystyczno - wypoczynkowym. Intencją wspomnianej uchwały było zachowanie pewnej proporcji pomiędzy wymogami ochrony środowiska a rozwojem turystyki (k. 23-24 akt sądowych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] października 2012 r. Województwo W. reprezentowane przez Zespół Parków Krajobrazowych Województwa W. (dalej skarżący) wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały z [...] lutego 2012 r. co do §1, w zakresie akwenów wodnych gminy P.: J. P. D., J. P. M., J. B., J. R., J. O., J. G., J. W. i J. B. oraz w całości co do §2, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, uchwała z dnia [...] lutego 2012 r. nie uwzględnia faktu obowiązywania rozporządzenia z 1991 r., a także uprawnień Sejmiku Wojewódzkiego dotyczących P. Parku Krajobrazowego, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 3, 4 i 5 uop. Zaskarżona uchwala bez podstawy prawnej wprowadza zakazy albo takie, których wprowadzenie pozostaje w kompetencji innych organów, albo takie, które już wynikają z innych przepisów, albo też udziela uprawnień nie przewidzianych w przepisach prawa. W §1 zaskarżonej uchwały wprowadzony został zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w okresie od 15 czerwca do 31 października, od kalendarzowego zachodu słońca do godziny 600 rano na akwenach wodnych gminy P.: J. P. D., J. P. M., J. B., J. R. J. O., J. G., J. W. i J. B.. Wymienione jeziora są położone na obszarze P. Parku Krajobrazowego utworzonego na podstawie rozporządzenia z 1991 r. W §3 pkt 6 tego rozporządzenia wprowadzony został zakaz używania łodzi motorowych na terenie Parku. Nie ma zatem podstawy prawnej do wprowadzania częściowego zakazu takiego zachowania na terenie Parku przez ograniczenie używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na tych akwenach polegającego na wprowadzeniu zakazu ich używania w określonym czasie, skoro zakaz używania ww. jednostek pływających już na tym terenie obowiązuje na podstawie rozporządzenia z 1991 r. W §2 uchwały z [...] lutego 2012 r. dopuszczono używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w okresie od [...] czerwca do [...] października także na obszarze P. Parku Krajobrazowego, wprowadzając warunki tego używania, a mianowicie - dopuszczono możliwość używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w odległości nie mniejszej niż 50 m od brzegów jezior, kąpielisk, plaż, łodzi wędkarskich, innych jednostek pływających oraz sprzętu rybackiego. Na tej podstawie wprowadzono również ograniczenia prędkości z jaką jednostki te mogą się poruszać - na rzece O. do prędkości nie przekraczającej 5 km/h oraz ograniczono moc silników używanych na Jeziorze W. do mocy nie przekraczającej 15 KW. Zaskarżona uchwała wprowadza odstępstwa od zakazów już obowiązujących na obszarze P. Parku Krajobrazowego na skutek ich wprowadzenia cytowanym wyżej rozporządzeniem z 1991 r. W art. 17 uop określone zostały zakazy, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego. To organ założycielski decyduje w akcie o utworzeniu parku, które z nich będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym. Możliwość ta została jednak ograniczona jedynie do wskazanych grup zakazów. Jeżeli zatem organ założycielski zdecyduje się na wprowadzenie jednej z nich, to już w ramach tej grupy nie może dokonywać modyfikacji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie swobody, to nie formułowałby sam zakazów, ale jedynie katalog ograniczeń, które mogą być zmieniane. Uregulowanie zawarte w § 2 uchwały z [...] lutego 2012 r. w sposób dowolny modyfikuje zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi. Z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 14 uop reguluje problematykę już uregulowaną innym aktem prawnym, a nadto w sposób dowolny oraz z naruszeniem art. 17 uop modyfikuje określone w nim zakazy (k. 3-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie prezentując tożsamą argumentację jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nadto podkreślając, że zaskarżona uchwała była przedmiotem nadzoru prawnego wykonywanego przez Wojewodę W., który nie stwierdził nieważności §1 i 2 uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. (k. 25-27 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 79 ust. 1 usp, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 usp). Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 1 usp, po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 usp, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. Uchwała została powzięta na podstawie art. 12 pkt 11 usp i art. 116 ust. 1 i 4 poś. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. dnia [...] kwietnia 2012 r., poz. 1673. W zaskarżonym §1 stanowi ona, że: "Wprowadza się na akwenach wodnych: - jeziora gminy P.: Jezioro P. D., Jezioro P. M., Jezioro B., Jezioro R., Jezioro O., Jezioro G., Jezioro W., Jezioro B., - jeziora gminy S.: Jezioro Ch., Jezioro G., Jezioro K., Linie M., Jezioro W., Jezioro W., - jeziora gminy W.: Jezioro B., Jezioro O., W., W., Jezioro W., Ś., R., Jezioro Ś., - rzeka O., zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi takich jak: 1. skuterów wodnych i łodzi z kadłubami ślizgowymi bez względu na moc silnika - przez cały rok, 2. wszystkich jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi - w okresie od [...] listopada do [...] czerwca, 3. wszystkich jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w okresie od [...] czerwca do [...] października - od kalendarzowego zachodu słońca do godziny 6 oo rano". W §2 uchwała z dnia [...] lutego 2012 r. stanowi, że: "Dopuszcza się używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi w okresie od [...] czerwca do [...] października: 1. w odległości nie mniejszej niż 50 m od brzegów jezior, kąpielisk, plaż, łodzi wędkarskich, innych jednostek pływających oraz sprzętu rybackiego, 2. na rzece O. z prędkością nie przekraczającą 5 km/h. 3. na Jeziorze W. o silnikach nie przekraczających moc 15 KW". Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności badał, czy skarżącemu przysługiwała legitymacja procesowa do wywiedzenia skargi. Zgodnie z art. 106 ust. 1 uop, w celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.), jednostki budżetowe są tworzone, łączone i likwidowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Z kolei zgodnie z art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Występujący w niniejszej sprawie Z. P. K. W. W. należało wobec tego uznać za wojewódzką jednostką samorządową, powołaną do kierowania parkami krajobrazowymi. Jednostka budżetowa samorządu województwa wykonuje powierzoną jej ustawą działalność jako wyodrębniona jednostka organizacyjna, jednakże w zakresie osobowości i zdolności prawnej nie cechuje się autonomią, czerpiąc z podmiotowości prawnej macierzystej osoby prawnej, jaką jest samorząd województwa. Zgodnie z funkcją stacionis municipii, poszczególne jednostki organizacyjne samorządu województwa w postępowaniu sądowym działają w zastępstwie tego samorządu. Zdolność prawną i zdolność sądową ma województwo jako osoba prawna. Z tego względu w niniejszym postępowaniu jako skarżący oznaczona została jednostka samorządowa w postaci Województwa W. działająca przez Zespół Parków Krajobrazowych Województwa W. Jeżeli bowiem przedmiot postępowania jest związany z działalnością wyodrębnionej jednostki organizacyjnej samorządu województwa, można także, obok jednostki samorządowej, wskazać również tę jednostkę jako statio municipii (por. A. Doliwa, Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012 r., str. 272-273). Jednocześnie w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób prawidłowy wykazał naruszenie własnego interesu prawnego, ponieważ treść uchwały z [...] lutego 2012 r. pozostaje w ścisłym związku z kompetencjami jednostki kierującej parkiem krajobrazowym. W skardze do tutejszego Sądu zakwestionowana została zgodność z prawem wprowadzenia w uchwale z dnia [...] lutego 2012 r. ograniczeń używania jednostek pływających w stosunku do obszaru P. Parku Krajobrazowego, który został utworzony na mocy rozporządzenia Wojewody L. z dnia 25 listopada 1991 r. (t.j. Dz.Urz. Woj. L. z 1996 r., nr 22, poz. 89). Zgodnie z art. 16 ust. 1 uop, park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Stosownie do art. 16 ust. 3 uop utworzenie parku krajobrazowego, powiększenie jego obszaru, a także likwidacja albo zmniejszenie parku następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 14 uop, w parku krajobrazowym może zostać wprowadzony zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. O tym, które z wymienionych w art. 17 ust. 1 uop zakazów będą obowiązywały na terenie parku krajobrazowego decyduje organ założycielski w rozporządzeniu o jego utworzeniu (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 104). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zakaz ten został wprowadzony w uchwale z dnia [...] lutego 2012 r. nie przez organ założycielski parku krajobrazowego, tylko przez Radę Powiatu W.. Zgodnie z art. 12 pkt 11 usp, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. W niniejszej sprawie rada powiatu nie miała takiej kompetencji i nie mogła jej w jakikolwiek sposób domniemywać. W szczególności kompetencja ta nie wynikała z art. 116 ust. 1 i 4 poś. Art. 16 i 17 uop, normujące utworzenie oraz funkcjonowanie parku krajobrazowego mają bowiem charakter szczególny względem art. 116 poś, który dotyczy zbiorników powierzchniowych wód stojących i wód pływających nie objętych szczególnymi formami ochrony przyrody, pośród których występuje również park krajobrazowy. Mówiąc inaczej, w rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu W. wykroczyła poza zakres swoich kompetencji regulując zagadnienia co do których właściwy jest sejmik województwa. Z tego powodu Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 147 §1 ppsa stwierdził nieważność uchwały z dnia 22 lutego 2012 r. w części obejmującej §1 w zakresie zakazu uznania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi co do jezior gminy P.: Jeziora P. D., Jeziora P. M., Jeziora B., Jeziora R., Jeziora O., Jeziora G., Jeziora W. i Jeziora B., a także rzeki O. oraz §2 w całości. W odniesieniu do rzeki O. Sąd miał na uwadze, że nie przepływa ona wyłącznie przez terytorium powiatu W.. Jej źródła leżą na Wysoczyźnie Kaliskiej na południe od Jarocina. Rzeka ta przepływa m. in. przez K., Z., T., M., S. Część jej wód płynie do O., będącej prawym dopływem O., a część przez Jeziora Z. naturalnym korytem do Warty. Rada Powiatu W. wprowadzając ograniczenia używania jednostek pływających w sposób generalny w stosunku do rzeki O., wykroczyła poza swoje kompetencje, które terytorialnie nie wykraczają poza obszar powiatu W.. W pkt 2 wyroku Sąd na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w części o której mowa w pkt 1 wyroku nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej podjęcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32). W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Powiatu W. na rzecz Województwa W. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. ja