IV SA/Po 115/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę oddala skargę Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] (UA-VI- [...]) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290; zwanej dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a") odmówił Spólce A (zwanej dalej również "skarżącą" lub "inwestorem") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwiema podziemnymi halami garażowymi i zbiornikiem retencyjnym wód opadowych, oraz rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanych w P. przy ul. [...] i [...], działki nr [...], [...] i [...], ark. [...], obręb P.. Jak wyjaśnił Prezydent Miasta inwestor nie wykonał obowiązku usunięcia wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości określonych w postanowieniu z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. nr [...] Nieprawidłowości te obejmowały brak zgody aktualnych właścicieli działki nr [...] na jej wykorzystanie jako drogi dojazdowej oraz lokalizację dwóch zjazdów, brak decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej oraz brak w projekcie budowlanym metryki, potwierdzenia zgodności kopii mapy z oryginałem, układu sieci zewnętrznych i instalacji uzbrojenia terenu z przyłączami do sieci, wyposażenia telekomunikacyjnego, pochylenia połaci dachowych w stopniach, odpowiedniej szerokości dojścia do budynków, dokumentów wymaganych przy rozbiórce obiektu budowlanego. Dalej Prezydent Miasta wyjaśnił, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono w ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] ([...]). W pkt III tej decyzji wskazano, że obsługa komunikacyjna planowanej zabudowy może odbywać się maksymalnie dwoma zjazdami z ul. [...], która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.; zwanej dalej "u.d.p."). Zjazdy te powinny obsługiwać garaż podziemny oraz miejsca postojowe projektowane na poziomie terenu. W związku z tym, że działka nr [...], będąca częścią ww. drogi pozostaje we władaniu osób prywatnych, jej wykorzystanie jako drogi dojazdowej oraz każda lokalizacja zjazdu z ul. [...] na działki objęte wnioskiem wymaga uzyskania zgody aktualnych właścicieli działki nr [...]. Takiej zgody inwestor w wyznaczonym terminie W odwołaniu inwestor zarzucił decyzji Prezydenta Miasta naruszenie: - art. 201 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 poz. 459; zwanej dalej "k.c. – uwaga Sądu) poprzez błędne przyjęcie, że korzystanie z drogi dojazdowej, położonej na działce nr [...] stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich aktualnych wspówłaścicieli, pomimo zaniechania przez inwestora budowy zjazdów oraz zaniechania podejmowania innych czynności związanych z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy zgodnie z utrwalona wykładnią wykorzystanie działki, które będzie służyć tylko wyłącznie jako droga ułatwiająca korzystanie z działek sąsiednich stanowiących własność inwestora stanowi czynność zwykłego zarządu i zgody większości współwłaścicieli są wystarczające w tym zakresie. - art. 35 p.b. poprzez uznanie, że inwestor nie doprowadził inwestycji do zgodności z pkt. III decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na nieprzedstawienie na wezwanie organu z [...] sierpnia 2016 r. zgody aktualnych właścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w P. na jej wykorzystanie jako drogi dojazdowej oraz lokalizację zjazdów.. - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem organ I instancji nie wziął w sprawie pod uwagę zaniechania budowy zjazdów, co prowadzi tylko i wyłącznie do wykorzystania działki nr [...] przy ul. [...] jako drogi dojazdowej, co z kolei uzasadnia twierdzenie, iż wystarczającym jest posiadanie przez inwestora zgody większości współwłaścicieli działki nr [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, które to zgody wnioskodawca załączył jako dowód do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda ustalił, że obszar inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd obowiązujące pozostają ustalenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Jednym z warunków do wydania pozwolenia na budowę, określonym w pkt III jest uzyskanie zgody aktualnych właścicieli działki nr [...] na wykorzystanie jej jako drogi dojazdowej oraz każdej lokalizacji zjazdu z ul. [...] na działki objęte wnioskiem. Organy administracji architektoniczno-budowlanej jest związany wszystkimi warunkami zabudowy ustalonymi w takiej decyzji, dopóki występują w obrocie prawnym i z tępo powodu przywołane jako niezasadne Wojewoda ocenił zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisy art. 140, 201 k.c. To, iż zjazdy z ulicy wewnętrznej [...] inwestor zamierza objąć odrębnym postępowaniem administracyjnym, nie zwalnia organu administracji architektoniczno- budowlanej od wydania decyzji pozwolenia na budowę całego zamierzenia budowlanego. Ustawodawca przewiduje etapowe wydawanie pozwoleń, jednak może to dotyczyć na wniosek inwestora wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować. Planowany do budowy zespół czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych lokalizowanych na działkach nr [...] i [...] z ustaloną jak w decyzji o warunkach zabudowy obsługą komunikacyjną, bez takiej obsługi nie może samodzielnie funkcjonować. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A zarzuciła decyzji Wojewody: - naruszenie art. 35 p.b. w zw. z pkt III decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie doprowadziła zgodności inwestycji z pkt III decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na nieprzedstawienie na wezwanie organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. zgody aktualnych właścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w P. na jej wykorzystanie jako drogi dojazdowej oraz lokalizację zjazdów. Skarżąca wskazała, że w związku z zaniechaniem budowy zjazdów na ul. [...], wystarczające jest do spełnienia wymogów pkt III ww. decyzji to, iż skarżąca jest współwłaścicielem działki nr [...] na której leży droga dojazdowa - ul. [...]. W związku z tym, skarżącej przysługuje prawo korzystania z przedmiotowej działki, a ponadto skarżąca posiada zgodę większości współwłaścicieli działki nr [...] na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zaniechanie budowy zjazdów przez Skarżącą nie oznacza braku możliwości samodzielnego funkcjonowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych lokalizowanych na działkach nr [...] i [...] z uwag na fakt, że obsługa komunikacyjna będzie odbywała się drogą dojazdową przez ul. [...] której współwłaścicielem jest skarżąca. Organ nieprawidłowo przyjął, że korzystanie z drogi dojazdowej, położonej na działce nr [...] stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich aktualnych współwłaścicieli, pomimo zaniechania przez skarżącą budowy zjazdów, podczas gdy zgodnie z utrwaloną wykładnią wykorzystanie działki które będzie służyć tylko i wyłącznie jako droga ułatwiająca korzystanie z działek sąsiednich stanowiących własność akarżącej stanowi czynność zwykłego zarządu, a zgody większości współwłaścicieli są wystarczające w tym zakresie. Zgodnie z Uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19.04.2002 r. sygn. akt III CZP 18/2002 "instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości. będącej przedmiotem współwłasności, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a wymieniona na wstępie inwestycja ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich". W związku z powyższym posiadanie przez skarżącą zgody większości współwłaścicieli jest wystarczające z uwagi na fakt, że wykorzystanie działki nr [...] przy ul. [...] będzie polegać tylko i wyłącznie na wykorzystaniu jej jako drogi dojazdowej ułatwiającej korzystanie z działek [...], [...], [...]. - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem organ nie wziął pod uwagę zaniechania budowy zjazdów na ul. [...] przez skarżącą, co prowadzi tylko i wyłącznie do wykorzystania działki nr [...] przy ul. [...] jako drogi dojazdowej, co z kolei uzasadnia twierdzenie, iż wystarczające jest posiadanie przez skarżącą zgody większości współwłaścicieli działki nr [...] na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane które to zgody skarżąca załączyła jako dowód do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. - naruszenie art. 6. art. 7. art. 8. art. 11. art. 75 § 1. art. 89 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej o której przeprowadzenie skarżąca wnioskowała i nieprzesłuchanie świadka w osobie P. M.. Przedmiotowe naruszenie skutkowało podjęciem przez organ decyzji w sposób arbitralny, oderwany zarówno od motywów skarżącej jak i nieuwzględniający zebranego w sprawie materiału dowodowego. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było właściwie z uwagi na konieczność przesłuchania świadka, którego zeznania z całą pewnością przyczyniłyby się do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. W szczególności zeznania miały być przeprowadzone na okoliczność braku podstaw domagania się przez organ uzyskania zgody wszystkich aktualnych współwłaścicieli działki nr [...] przy ul. [...], z uwagi na fakt, iż dysponowanie ww. nieruchomością mieści się w zakresie zwykłego zarządu rzeczą wspólną, do którego wystarczające jest uzyskanie zgody większości współwłaścicieli. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda stwierdził, że skarżąca pominęła treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której wskazano na obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy nie został uwzględniony, bowiem kwestię złożenia oświadczenia woli rozstrzygnął Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej Kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] października 2016 r. nr [...] odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwiema podziemnymi halami garażowymi i zbiornikiem retencyjnym wód opadowych, oraz rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanych w P. przy ul. [...] i [...] działki nr [...], [...] i [...], ark. [...], obręb P.. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 2 p.b.). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Z powyższych przepisów wynika, że organ przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11: http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778; zwanej dalej "u.p.z.p.") decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu zatwierdzającego projekt i wydającego pozwolenie na budowę postanowieniami planu lub decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w planie miejscowym lub w decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia zawartym w tych aktach. Mając na względzie powyższe rozważania należy uznać, że zasadnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Jak bowiem wynika z pkt III decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] "obsługa komunikacyjna planowanej zabudowy może odbywać się maksymalnie dwoma zjazdami z ul. [...], która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. nr 19/2007 poz. 115 ze zm.). Ww. zjazdy winny obsługiwać garaż podziemny oraz miejsca postojowe projektowane na poziomie terenu. W związku z tym, że działka nr [...], będąca częścią ww. drogi, pozostaje we władaniu osób prywatnych, jej wykorzystanie jako drogi dojazdowej oraz każda lokalizacja zjazdu z ul. [...] na działki objęte wnioskiem wymaga uzyskania zgody aktualnych właścicieli działki nr [...]. Pochylnia zjazdowa do garażu podziemnego winna być odsunięta od granicy pasa drogowego (cofnięta w głąb działki) na długość minimum jednego samochodu tak, aby kierowca wyjeżdżał na ulicę z poziomego odcinka zjazdu, co zapewni lepszą widoczność I bezpieczeństwo w ruchu kołowym i pieszym. Ponadto w przypadku lokalizacji bramy wjazdowej musi być ona usytuowana tak, aby pojazd wjeżdżający (czekający na otwarcie ww. bramy) mógł zatrzymać się na terenie inwestora a nie w pasie drogowym". Jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę było więc uzyskanie zgody aktualnych właścicieli działki nr [...] na wykorzystanie tej działki jako drogi dojazdowej oraz każdej lokalizacji zjazdu z ul. [...] na działki nr [...], [...] i [...]. Takiej zgody skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zgody tej skarżąca nie przedstawiła również na wezwanie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prawidłowe jest więc stanowisko organów administracji, co do braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż realizacja zjazdów z ul. [...] objęta została odrębnym opracowaniem projektowym oraz odrębnym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 p.b. w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Dla samodzielnego funkcjonowania czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwiema podziemnymi halami garażowymi niezbędne jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej. Tym samym budowa czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwiema podziemnymi halami garażowymi, bez zapewnienia obsługi komunikacyjnej nie może zostać uznana za inwestycję mogącą funkcjonować samodzielnie. Brak zgody aktualnych właścicieli działki nr [...] na wykorzystanie tej działki jako drogi dojazdowej oraz każdej lokalizacji zjazdu z ul. [...] na działki nr [...], [...] i [...] oznacza, że przedstawiony przez skarżącą projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też powodu Sąd w pełni podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje okoliczność przedłożenia przez skarżącą na rozprawie oświadczenia części współwłaścicieli nieruchomości o nr [...], a także wyroku Sadu Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...], bowiem dotyczą one wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a nie wymaganej w decyzji o warunkach zabudowy zgody na wykorzystywanie tej nieruchomości jako drogi dojazdowej. Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem jak wskazano powyżej wyłączenie z projektowanej inwestycji realizacji zjazdów z ul. [...] nie pozwala na uznanie, że zamierzenie budowlane jako mogące samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jako nie zasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 6. art. 7. art. 8. art. 11. art. 75 § 1. art. 89 k.p.a. bowiem przeprowadzenie rozprawy nie zapewniłoby przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Konieczność przeprowadzenia rozprawy nie wynikała też z przepisów prawa. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.