IV SA/Po 1150/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwany dalej "PINB") na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej "p.b.") nakazał H. W. przedstawić, w terminie 45 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzę techniczną budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] oraz budynku mieszkalnego i pięciu budynków gospodarczych na działce nr [...] przy ul. [...], która jednoznacznie: (1) określi, jaki jest stan techniczny ww. budynków; (2) wykaże, czy możliwy technicznie i zasadny ekonomicznie jest remont ww. budynków bądź czy należy ww. budynki rozebrać; (3) w razie uznania, iż ww. budynki nadają się do remontu – wskaże, jakie roboty budowlane należy przeprowadzić, aby doprowadzić ww. obiekty do odpowiedniego stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami i wiedzą techniczną. W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że w dniu [...] października 2017 r. przeprowadzono kontrolę działek nr [...] i [...] w R. (gmina T. ). Ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, na którego rozbiórkę właściciel uzyskał pozwolenie nr [...] z [...] listopada 2016 r. wydane przez Starostę [...]. Działka nr [...] natomiast zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i pięcioma budynkami gospodarczymi, na które właściciel posiada pozwolenie na rozbiórkę nr [...] z [...] listopada 2016 r. wydane przez Starostę P. . Budynki nie były użytkowane. Ich stan techniczny określono jako zły. S. W., reprezentujący właścicielkę H. W., oświadczył że rozbiórka budynków zostanie wykonana do końca 2017 r. PINB wyjaśnił, że pismem z [...] października 2017 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz budynku mieszkalnego i pięciu budynków gospodarczych na działce nr [...] w R.. W toku tego postępowania, w dniu [...] listopada 2017 r., została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której S. W. wyjaśnił, że ww. działki zostały nabyte przez H. W. w 1999 r., ale po przeprowadzeniu się przez nich do P. nieużytkowane obiekty niszczały, a próby ich zabezpieczenia okazywały się bezskuteczne. Ponadto oświadczył, że planują rozebrać przedmiotowe budynki, albo je wyremontować – ostateczną decyzję podejmą do marca 2018 r. PINB wskazał również, iż z dokonanych ustaleń wynika, że budynki są niezabezpieczone (prócz tabliczek o groźbie zawalenia i zakazie wstępu), a ich stan techniczny budzi wiele wątpliwości (trzy z budynków są w stanie dostatecznym, jeden w stanie złym, jeden w stanie przedkatastrofalnym, z jednego została już tylko ściana, a jeden się zawalił). Jak wskazał PINB dotychczasowe kontrole nie usunęły wątpliwości dotyczących stanu technicznego przedmiotowych budynków, a zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań wykracza poza możliwości techniczne jakimi dysponuje organ. Z tych tez powodów PINB uznał, że niezbędnym było nałożenie na H. W. obowiązku przedstawienia stosownej ekspertyzy technicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. W. (zwana też dalej "Skarżącą"). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej " WINB") na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej "k.p.a.") uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 97/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. postanowienie WINB. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sam fakt wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nie determinuje jeszcze rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana. W konsekwencji ewentualne wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości wyboru przez organ I instancji określonego trybu postępowania, w toku którego doszło do wydania ww. postanowienia dowodowego, nie uzasadniają uchylenia samego postanowienia, o ile nie zachodzą wątpliwości co do ziszczenia się przesłanek z art. 81c ust. 2 p.b. W konsekwencji podniesione w uzasadnieniu postanowienia WINB wątpliwości mające za przedmiot "prawidłowość prowadzenia jednego postępowania wobec wszystkich obiektów" nie mogły usprawiedliwiać zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd zaznaczył, że konieczność li tylko ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ponownego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego – bez konieczności podejmowania określonych, dodatkowych czynności związanych z postępowaniem dowodowym – nie mieści się w pojęciu "istotnego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. WINB, dysponując aktami sprawy i kwestionując prawidłowość nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy na obiekt, który został już przez PINB zakwalifikowany jako będący w stanie przed katastrofą budowlaną, mógł sam w ramach swoich kompetencji wydać stosowne rozstrzygnięcia reformatoryjne (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). W ocenie Sądu nie było przeszkód prawnych, aby organ II instancji, weryfikując zapadłe w niniejszej sprawie postanowienie PINB, uchylił je i w tym zakresie wydał orzeczenie nakazujące przedłożenie ekspertyzy tylko w odniesieniu do niektórych, spośród przedmiotowych siedmiu budynków (w stosunku do których WWINB uznałby to za niezbędne). Niewątpliwie uchylenie postanowienia organu I instancji tylko z powodu konieczności ponownego rozważenia zebranego materiału dowodowego przeczy istocie zasady dwuinstancyjności postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. uchylił w całości postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WINB wyjaśnił, że pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. PINB zawiadomił strony o wyłączeniu do odrębnych postępowań spraw dotyczących stanu technicznego: - budynku mieszkalnego na dz. nr [...] ([...]), - budynku mieszkalnego na dz. nr [...] ([...]) - budynku gospodarskiego ze stajnią na dz. nr [...] ([...]), - budynku gospodarczego na dz. nr [...] ([...]), - budynku garażowo- stajennego na dz. nr [...] ([...]), - budynku garażowego na dz. nr [...] ([...]) - budynku gospodarczego częściowo zawalonego na dz. nr [...] ([...]). WINB zaznaczył, że od wydania uchylonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia minął już niespełna rok. W dniu wydania zaskarżonego postępowania z dnia [...] października 2018 r. w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w R. PINB wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. ([...]), którą nakazał H. W., wypełnić wszystkie otwory okienne i drzwiowe w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] stolarką okienną i drzwiową; zamontować balustrady na wszystkich balkonach w budynku mieszkalnym na działce nr [...]; umieścić na budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] w widocznych miejscach tablice informacyjne o zakazie wstępu oraz wygrodzić teren wokół ww. budynku w sposób uniemożliwiający dostęp do niego osobom trzecim (np. siatką ogrodzeniową) w terminie do dnia [...] lutego 2018 r. pod rygorem natychmiastowej wykonalności, którą następnie WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy ([...]). Dalej WINB wyjaśnił, że w sprawie budynku gospodarskiego ze stajnią na działce nr [...] przy ul. [...] w R. PINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. ([...]) nakazał H. W. rozbiórkę przedmiotowego budynku oraz uporządkowanie terenu, w terminie pomiędzy [...] marca 2018 r., a [...] czerwca 2018 r" na co WINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin rozpoczęcia rozbiórki i w tej części wyznaczył termin rozpoczęcia robót na dzień [...] września 2018 r. oraz w części określającej termin zakończenia rozbiórki i w tej części wyznaczył termin na dzień [...] października 2018 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z kolei w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego częściowo zawalonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. ([...]) nakazał H. W. rozbiórkę ww. budynku gospodarczego częściowo zawalonego oraz uporządkowanie terenu, z czego wyżej wymienione roboty rozbiórkowe należało rozpocząć przed dniem [...] marca 2018 r. i zakończyć do dnia [...] czerwca 2018 r., po czym WWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin rozpoczęcia rozbiórki i w tej części wyznaczył termin rozpoczęcia robót na dzień [...] września 2018 r. oraz w części określającej termin zakończenia rozbiórki i w tej części wyznaczył termin na dzień [...] października 2018 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. WINB wyjaśnił jednocześnie, że postępowania dotyczące budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w R. ([...]), budynku gospodarczego na dz. nr [...] w R. ([...]), budynku garażowo- stajennego na dz. nr [...] w R. ([...]), budynku garażowego na dz. nr [...] w R. ([...]). nie zostały dotychczas zakończone decyzjami organu I instancji. WINB wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018 r. w siedzibie PINB została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której pełnomocnik H. W. wskazał, iż ma 3 możliwości związane z budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym, budynkiem garażowo-stajennym i budynkiem garażowym, znajdującymi się na dz. nr [...] w R.: sprzedaż, remont lub rozbiórka. W dniu [...] lutego 2018 r. została przeprowadzona kontrola nieruchomości znajdujących się na działce nr [...] w R.. W wyniku wskazanej kontroli stwierdzono, iż stan techniczny istniejących obiektów na terenie ww. działki uległ dalszej degradacji w stosunku do stanu opisanego w protokołach z wcześniej przeprowadzonych kontroli. Jak wyjaśnił WINB pismem z dnia [...] marca 2018 r. H. W. poinformowała PINB, iż dokona rozbiórki zabudowań na działkach nr ew. [...] i [...] w R. oraz o tym, iż złożyła wniosek o udział w programie likwidacji wyrobów zawierających azbest. WINB stwierdził, że ze względu na zmiany stanu faktycznego związanego z wydanymi dla poszczególnych obiektów decyzjami administracyjnymi oraz pogorszeniem się stanu technicznego pozostałej zabudowy na dz. nr [...] w R., nie jest w stanie samodzielnie ocenić czy nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nadal pozostaje celowe. PINB wyłączył przedmiotowe obiekty do odrębnych postępowań, zatem niezasadnym byłoby orzekanie dla całego, szerokiego zakresu przedmiotowego postępowania, w sytuacji kiedy prowadzone są postępowania o węższym zakresie, co pozwala na ograniczenie się do przestawienia ekspertyzy wybranych obiektów, o ile na tym etapie sprawy zajdzie taka konieczność. Skargę na ww. postanowienie WINB złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. W.. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Przepisy te przewidują, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać postanowienie kasatoryjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ drugiej instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ drugiej instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Żadne inne wady postępowania ani wady postanowienia podjętego w pierwszej instancji nie dają organowi drugiej instancji podstaw do wydania postanowienie kasatoryjnego tego typu. Ten rodzaj postanowienia organu drugiej instancji jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia należało mieć również na uwadze, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 97/18 uchylił postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchylające postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153). Z kolei moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć wobec tego trzeba, że tutejszy Sąd w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. uznał, że konieczność ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ponownego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego – bez konieczności podejmowania określonych, dodatkowych czynności związanych z postępowaniem dowodowym – nie mieści się w pojęciu "istotnego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie nie było przeszkód prawnych, aby organ drugiej instancji, weryfikując zapadłe sprawie postanowienie PINB, uchylił je i w tym zakresie wydał orzeczenie nakazujące przedłożenie ekspertyzy tylko w odniesieniu do niektórych, spośród przedmiotowych siedmiu budynków (w stosunku do których WWINB uznałby to za niezbędne). Uchylenie postanowienia organu I instancji tylko z powodu konieczności ponownego rozważenia zebranego materiału dowodowego przeczy istocie zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WINB uznał, że niezbędnym jest uchylenie postanowienia PINB i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że PINB wyłączył przedmiotowe obiekty do odrębnych postępowań. Zatem niezasadnym byłoby w ocenie WINB orzekanie dla całego, szerokiego zakresu przedmiotowego postępowania, w sytuacji kiedy prowadzone są postępowania o węższym zakresie, co pozwala na ograniczenie się do przestawienia ekspertyzy wybranych obiektów, o ile na tym etapie sprawy zajdzie taka konieczność. Zdaniem Sądu takie uzasadnienie wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. nie może zyskać akceptacji. W niniejszej sprawie zmiana stanu faktycznego sprawy sama w sobie nie mogła stanowić wystarczających powodów do uchylenia postanowienia PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie pociągała ona bowiem za sobą konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, który wykraczałoby poza kompetencje organu drugiej instancji przewidziane w art. 136 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, WINB szczegółowo wykazał w jaki sposób zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy wskazując m.in., że w stosunku do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] wydana została decyzja nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych, w stosunku do budynku gospodarskiego ze stajnią na działce [...] wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę, a w stosunku do budynku gospodarczego częściowo zawalonego na działce nr [...] wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę oraz uporządkowanie terenu. Jednocześnie WINB ustalił, że nie zostały zakończone postępowania w stosunku do budynku mieszkalnego na dz. nr [...], budynku mieszkalnego na dz. nr [...], budynku gospodarskiego ze stajnią na dz. nr [...], budynku gospodarczego na dz. nr [...], budynku garażowo -stajennego na dz. nr [...], budynku garażowego na dz. nr [...], budynku gospodarczego częściowo zawalonego na dz. nr [...]. Z uzasadnienia postanowienie WINB nie wynika natomiast, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność podjęcia jakichkolwiek dodatkowych czynności dowodowych. Ponownie należy zatem zwrócić uwagę organowi drugiej instancji, iż konieczność ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ponownego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego – bez konieczności podejmowania określonych, dodatkowych czynności związanych z postępowaniem dowodowym – nie mieści się w pojęciu "istotnego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednocześnie zaakceptować stanowiska WINB wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż ze względu na zmiany stanu faktycznego związanego z wydanymi dla poszczególnych obiektów decyzjami administracyjnymi oraz pogorszeniem się stanu technicznego pozostałej zabudowy na dz. nr [...] w R., nie jest on w stanie samodzielnie ocenić czy nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nadal pozostaje celowe. Godzi się zauważyć, że istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W ocenie Sądu WINB dysponując pełnym materiałem dowodowym, mógł sam w ramach swoich kompetencji wydać stosowne rozstrzygnięcia reformatoryjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było przeszkód, aby organ drugiej instancji, weryfikując zapadłe w niniejszej sprawie postanowienie PINB, uchylił je w całości lub w części i w tym zakresie wydał orzeczenie nakazujące przedłożenie ekspertyzy tylko w odniesieniu do niektórych, spośród przedmiotowych siedmiu budynków (w stosunku do których WINB uznałby to za niezbędne), a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Organ nadzoru budowlanego (w tym przypadku WINB) to fachowy pion administracji publicznej, dysponujący wiedzą i doświadczeniem w zakresie budownictwa, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Z powyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie WINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postepowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu.