IV SA/Po 1169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających spływaniu wód opadowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r.) działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej pr.wod.) zobowiązał T. Sp. z o.o. z siedzibą w P., przy ul. G. [...] (dalej spółka, odwołująca albo skarżąca), właściciela nieruchomości położonej w przy ul. G. [...], oznaczonej jako działki o nr ewidencyjnym [...] i [...] dla których Sąd Rejonowy P. Stare Miasto V Wydział Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] do wykonania odpowiednich zabezpieczeń, które będą miały na celu zlikwidowanie szkodliwego działania spływu wód opadowych na grunty sąsiednie, tj. na działkę o nr ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy P. Stare Miasto V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], położoną w P. przy ul. G. [...]; działkę o nr ewidencyjnym [...] dla której Sąd Rejonowy P. Stare Miasto V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] położoną w P. przy ul. G. [...]; działkę o nr ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy P. Stare Miasto V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] położoną w P. przy ul. G. 356; działkę o numerze ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy P. Stare Miasto V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] położoną przy ul. G. [...], przez wykonanie dodatkowego zbiornika retencyjnego o pojemności nie mniejszej niż [...] m3 w terminie do dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu organ I instancji opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że zostało ono zainicjowane podaniem wniesionym przez pełnomocnika sąsiadów spółki, ze względu na spływanie wód opadowych i roztopowych z nieruchomości należącej do spółki na grunty sąsiednie. Rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji ustalił, że znaczna część nieruchomości należącej do skarżącej została wybrukowana, wybetonowana oraz pokryta asfaltem. Na skutek tych działań powierzchnia nieruchomości mogąca w sposób naturalny wchłonąć wody opadowe i roztopowe została w bardzo dużym stopniu ograniczona. Ilość wód deszczowych na terenie ww. nieruchomości zdecydowanie przewyższa możliwość ich odbioru przez istniejące zbiorniki retencyjne i konieczne jest wykonanie dodatkowego zbiornika retencyjnego o pojemności nie mniejszej niż [...] m3. Dotychczasowy sposób zagospodarowania wód opadowych na terenie nieruchomości położonej przy ulicy G. [...] jest nieskuteczny, z tego powodu wody opadowe wydostające się poza obszar ww. nieruchomości powodują zalewanie działek sąsiednich, na co wskazuje dostarczona przez pełnomocnika właścicieli działek sąsiednich dokumentacja fotograficzna która obrazuje zalanie nieruchomości w dniach [...] czerwca 2011 roku i [...] lipca 2011 r. oraz notatka służbowa z interwencji Straży Miejskiej która miała miejsce dnia [...] sierpnia 2011 r. Z tych względów zastosowanie w sprawie znajdował art. 29 ust. 3 pr.wod. na podstawie którego Prezydent nakazał spółce wykonanie urządzenia zapobiegającego powstawaniu szkód. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła spółka zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 3 pr.wod. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 kpa, art. 11 kpa i art. 104 §1 kpa. Odwołująca zakwestionowała ustalenia organu I instancji, jakoby wody opadowe z Jej nieruchomości przedostawały się na sąsiednie działki. Ustalenia organu co do szkód na terenie działek należących do wnioskodawców są nieprawidłowe i budzą wiele wątpliwości. Przede wszystkim organ nie wskazał na jakiej podstawie stwierdził, że to właśnie z działki należącej do odwołującej wody opadowe i roztopowe przelewają się na sąsiednie działki powodując rzekome zniszczenia. Same twierdzenia stron bez odpowiedniej analizy skąd pochodzą ewentualne wycieki nie mogą stanowić samoistnego dowodu, na którego podstawie organ wydał zaskarżoną decyzję. Dokumentacja fotograficzna, na którą powołuje się organ nie obrazuje, by do zalania sąsiednich nieruchomości przyczyniła się odwołująca. Możliwa jest hipoteza, która nie została przez organ I instancji zbadana, że woda, która zalewa sąsiednie działki pochodzi z działki najwyżej położonej, tj. należącej do I. B. Odwołująca zwróciła uwagę na niejednoznaczne oznaczenie w zaskarżonej decyzji Jej działki, co czyni tę decyzję niezrozumiałą i wewnętrznie sprzeczną. Ponadto z opinii technicznej K. D. nie wynika bezpośrednio, że dochodzi lub dochodziło do przelewania się wód opadowych z działki odwołującej na sąsiednie działki. Opinia techniczna została wykonana na zlecenie odwołującej, w związku ze zobowiązaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. Wobec powyższego organ naruszył przepis art. 29 ust. 3 pr.wod. wydając decyzję, do której nie był uprawniony, wcześniej błędnie ustalając stan faktyczny sprawy. Organ I instancji powinien samodzielnie ustalić stan faktyczny, biorąc pod uwagę całość zebranego materiału dowodowego w sprawie, niezależnie od aktywności stron w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Zdaniem SKO, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, a zarzuty odwołującej są bezzasadne. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniono wątpliwości faktyczne sprawy i ustalono przyczynę zalewania gruntów sąsiednich. Dla wyjaśnienia kluczowych kwestii organ I instancji powołał dowód z opinii biegłego z dziedziny budownictwa lądowego. Sporządzona opinia nie budzi wątpliwości co do bezstronności i kompetencji podmiotu opiniującego i stanowi dowód w niniejszej sprawie. Biegły stwierdził, że ilość wód deszczowych na terenie obiektu zdecydowanie przewyższa możliwość ich odbioru przez istniejące zbiorniki retencyjne zlokalizowane na terenie przedmiotowej nieruchomości, co z kolei może powodować zalewanie nieruchomości sąsiednich. Fakt przelewania się wód opadowych potwierdza także dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Wskazanie ul. G. zamiast ul. G. w zaskarżonej decyzji należało uznać za omyłkę pisarską. Oczywiste bowiem jest, że przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu była nieruchomość należąca do odwołującej, położona przy ul. G. w P. Wbrew twierdzeniom odwołującej, organ I instancji przeprowadził wizję lokalną terenu w dniu [...] marca 2011 r. Przeprowadzono zatem dowód z oględzin nieruchomości. Za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący uwzględnienia przez organ I instancji opinii technicznej mgr inż. Dornowskiego za podstawowy dowód w sprawie. Opinia ta została sporządzona na zlecenie odwołującej. Już sam ten fakt świadczy o tym, że dokument przedstawia wnioski zgodne z stanem faktycznym sprawy (m. in. pokrycia znacznej części nieruchomości materiałem utrudniającym absorpcję wód opadowych do gleby). Odwołująca nie kwestionowała wyników ekspertyzy w toku postępowania. Opinia jednoznacznie wskazuje na niewłaściwą gospodarkę wodną prowadzoną na nieruchomości. Wyniki ekspertyzy znajdują potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej, która wskazuje na zalewanie gruntów sąsiednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] października 2012 r. spółka wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego oraz na stanowisko w sprawie jakie zajął A. P., który poinformował skarżącą, że po spełnieniu wymogów technicznych istnieje możliwość odprowadzenia ścieków deszczowych z Jej nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Możliwość ta wydaje się całkowicie rozwiązywać problem zagospodarowania oraz odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości skarżącej (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zaprezentowaną w sprawie argumentację (k. 21 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów obu instancji i stron procesu, które zainicjowane zostały podaniem pełnomocnika sąsiadów skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r., skierowanego do organu I instancji, o zobowiązanie skarżącej na podstawie art. 29 ust. 3 pr.wod. do wybudowania urządzeń zapobiegających spływaniu wód opadowych na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.wod., właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie do art. 29 ust. 3 pr.wod., w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie, organ wykonawczy gminy może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wskazuje się w literaturze, powyżej wskazany zakaz ma charakter bezwzględny i niezależny od tego, czy odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie będzie stanowiło źródło szkody. Właściciel gruntu powinien mieć pełną kontrolę nad szkodliwymi zdarzeniami zachodzącymi na jego gruncie, niezależnie od tego, czy są one następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich (J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 119-120). Zmiana stanu wód na gruncie stanowi podstawę podjęcia przez organ wykonawczy gminy działań mających na celu nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód. Niewątpliwie wydanie decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 pr.wod. wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego mającego na celu określenie, czy na danym gruncie doszło do zmiany stosunków wodnych, jaka jest tego przyczyna i jakie powoduje ono następstwa, a w szczególności, czy dokonane zmiany spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Ustawodawca w art. 29 ust. 3 pr.wod. nie określił dokładnie, jakie urządzenia powinny zostać wykonane na określonym gruncie celem zapobieżenia występowania dalszych szkód. Pr.wod. nie zawiera dodatkowego unormowania z którego wynikałoby, że jako podstawowe preferowane jest rozwiązanie polegające na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że wydając decyzję w oparciu o art. 29 ust. 3 pr.wod. właściwy organ powinien nakazać w niej taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.06.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 439/11, lex nr 950531). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji ustaliły, że dotychczasowy sposób zagospodarowania wód opadowych na terenie nieruchomości położonej przy ul. G. 358a, oznaczonej jako działki o nr ewid. 5 i [...] jest nieskuteczny. Wody opadowe wydostające się poza obszar powyższej nieruchomości, w znacznej części wybrukowanej i wybetonowanej oraz pokrytej asfaltem, powodują zalewanie działek sąsiednich. Kolegium nie odniosło się jednak do twierdzenia skarżącej zawartego w odwołaniu, że woda, która zalewa działki uczestników postępowania pochodzi z działki najwyżej położonej, należącej do I. B. Poza tym, organy obu instancji nie wykazały, że najskuteczniejszym i najprostszym do przeprowadzenia jest zobowiązanie skarżącej do wykonania dodatkowego zbiornika retencyjnego o pojemności nie mniejszej niż [...] m3. Brak ustaleń w tym zakresie pozostaje o tyle istotny, że w już w opinii technicznej autorstwa inż. K. D., którą organy uznały za w pełni wiarygodną i logiczną znalazło się stwierdzenie, że jedną z możliwości odbioru nadmiaru gromadzącej się na nieruchomości skarżącej wody jest podłączenie do istniejącej kanalizacji deszczowej w ul. F. Z kolei do wniesionej do tutejszego Sądu skargi dołączone zostało pismo A. S.A., nr [...], z którego wynika, że istnieje możliwość odprowadzenia ścieków deszczowych z nieruchomości skarżącego do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej przez ich retencjonowanie w zbiorniku retencyjnym na terenie posesji i odprowadzanie ich systemem pompowym do przyłącza kanalizacji deszczowej, po ustaniu opadu, w ilości maksymalnej [...] dm3/s (k. 19 akt sądowych). W zaistniałej sytuacji nie wiadomo, czy określony w zaskarżonej decyzji obowiązek w sposób najskuteczniejszy, najprostszy i najmniej uciążliwy dla samej skarżącej doprowadziłby do prawidłowego zagospodarowania wód opadowych, nie wpływającego w sposób ujemny na grunty sąsiednie. Brak poczynienia w tym zakresie ustaleń faktycznych przez organy obu instancji oznacza, że nałożenie na skarżącą obowiązku budowy zbiornika retencyjnego o dokładnie wskazanych cechach parametrycznych jest przedwczesny. Niezależnie od powyżej wskazanych argumentów Sąd miał na uwadze, że przed organami nadzoru budowlanego począwszy od dnia [...] listopada 2011 r. prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych na nieruchomości przy ul. G. [...] w P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) nałożył na skarżącą obowiązek wykonania na nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w P. robót budowlanych polegających na rozdziale istniejącej sieci kanalizacji deszczowej na dwie zlewnie i budowie dodatkowego zbiornika retencyjnego z separatorem oleju. Roboty należy wykonać w sposób przewidziany w projekcie mgr inż. K. K. z marca 2012 r., przy czym należy zastosować dodatkowy zbiornik retencyjny o pojemności nie mniejszej niż [...] m3, w przypadku odprowadzania ścieków deszczowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej lub o pojemności [...] m3 w przypadku opróżniania zbiorników wozami asenizacyjnymi. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozpoznając niniejsza sprawę Sąd nie dokonywał kontroli powyżej opisanego postanowienia PINB, jako nie mieszczącego się w granicach rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 134 §1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Tym niemniej zarówno Prezydent, jak i SKO rozpoznając kontrolowaną przez Sąd sprawę powinni mieć na uwadze okoliczność prowadzenia powyżej wskazanego postępowania, a tym bardziej niebezpieczeństwo nałożenia na skarżącą częściowo zbieżnych przedmiotowo obowiązków. Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.), przepisy pr.bud. nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności pr.wod. – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Definicja urządzenia wodnego zawarta została w art. 9 pkt 19 pr.wod. Urządzeniem tym jest m.in. obiekt służący do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych. Pr.wod. reguluje zgodnie z art. 1 gospodarowanie wodami, w tym m.in. zarządzanie zasobami wodnymi. Jednym z istotnych przejawów tego zarządu jest przyznanie organom administracji publicznej kompetencji do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w tym na wykonanie urządzenia wodnego (art. 122 ust. 1 pkt 3 pr.wod.). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że pośrednim argumentem dodatkowo przemawiającym za uchyleniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Na obecnym etapie postępowania z racjonalnego punktu widzenia budzić może wątpliwości, czy ewentualny dodatkowy zbiornik retencyjny powinien mieć powierzchnię nie mniejszą niż [...] m3, jak orzekł o tym Prezydent w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., a następnie SKO w decyzji z [...] sierpnia 2012 r., czy też może to być zbiornik o innej powierzchni, jak orzekł o tym PINB w decyzji z [...] stycznia 2013 r. Nie wiadomo również, czy zbiornik ten powinien zostać wyposażony w separator oleju, jak orzekł o tym PINB, a nie wypowiedział się na ten temat Prezydent ani SKO. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 wyroku uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien dokładnie ustalić stan faktyczny określając, jakie zbiorniki retencyjne znajdują się już na działce skarżącej, weryfikując hipotezę postawioną w odwołaniu, że mianowicie wody opadowe w nadmiernej ilości spływają z działki I. B. oraz mając na uwadze określoną w skardze i załączonym do niej piśmie A. możliwość odprowadzenia ścieków deszczowych z nieruchomości skarżącej do sieli kanalizacyjnej. Nakładając ewentualnie na skarżącą obowiązek budowy zbiornika retencyjnego organ I instancji powinien dokładnie ustalić i uzasadnić poszczególne jego cechy parametryczne, mając w tym zakresie na uwadze odmienne wartości wskazane przez PINB. Organ I instancji powinien w związku z tym mieć również na względzie, aby nie nałożyć na skarżącą po raz drugi zbliżonego pod względem przedmiotowym obowiązku, który w tym samym celu zostałby już nałożony przez organ nadzoru budowlanego. W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).