IV SA/Po 117/05

Dnia 28 września 2006r.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska(spr.) NSA Ewa Makosz – Frymus Protokolant ref.-staż. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...]/[...]/ złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/D Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Makosz-Frymus KB/ Sygn. akt IV SA / Po 117 / 05 UZASADNIENIE W dniu [...] r. dokonano kontroli pasa drogowego ul. R.M. i stwierdzono, że na wysokości ul. S. ustawiona jest tablica o powierzchni [...] m2. Ustalono, że tablica należy do firmy [...] Sp. z o.o. W związku z tym, w dniu [...] r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego, o czym został zawiadomiony właściciel ww. firmy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz przepisów uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (nr [...]) nałożono na [...] Sp. z o.o. obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ulicy R.M. oraz nałożono karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie przez [...] Sp. z o.o. pasa drogowego ul. R.M. poprzez ustawienie bez zgody zarządcy drogi reklamy o powierzchni [...] m2 w dniach od [...] r. do dnia [...] r. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż mając na uwadze postanowienie ustawy o drogach publicznych przewidujące, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się kary pieniężne, należało naliczyć tę karę, zaś ponieważ w trakcie trwania niniejszego postępowania firma [...] Sp. z o.o. nie usunęła tablicy, nałożono ponadto obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie tablicy. Składając odwołanie od powyższej decyzji, [...] Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono powierzchowną i pochopną analizę sprawy z całkowitym ignorowaniem argumentów i podstaw prawnych strony odwołującej się wyrażonych w piśmie z dnia [...] r. Strona odwołująca się zarzuciła także organowi I instancji zajmowanie stanowiska sprzecznego z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) gwarantującymi na każdym poziomie instancyjnym gruntowne rozpatrzenie sprawy. Strona odwołująca wskazała także, iż przedmiotowy szyld kierunkowy nie znajduje się na pasie drogowym ul. R.M., lecz w rzeczywistości znajduje się on na placu obok spustu kolektora zbiorowego szamba w miejscu odległym od ulicy o kilka metrów i absolutnie nie ma wpływu na ruch drogowy. Decyzją z dnia [...] r., [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż w jego ocenie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania, że przedmiotem postępowania nie jest "reklama" lecz "szyld kierunkowy". SKO dodało, że istniała uzasadniona podstawa do naliczania opłaty karnej, której wysokość ustalono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wnosząc skargę do Sądu, [...] S.A. zarzuciło decyzji SKO naruszenie art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a ponadto nieobiektywne i stronnicze rozpatrzenie sprawy na bazie restrykcyjnej wykładni prawnej niezabezpieczającej interesów obywateli i wreszcie przekroczenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej odbiegającej od stanu rzeczywistego przedstawionego w odwołaniu oraz będącej wynikiem nieprawidłowo i nierzetelnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a także wymierzającej opłaty karne w sposób nieadekwatny do rzekomego przewinienia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego oraz zobligowanie organu administracyjnego odwoławczego do przywrócenia stanu pierwotnego sprzed usunięcia obiektu stanowiącego przedmiot sporu wraz ze zwrotem kosztów jego usunięcia. W uzasadnieniu wskazano, iż nieuprawnione jest naliczanie jakichkolwiek opłat karnych od dnia [...] r., skoro o postępowaniu administracyjnym zawiadomiono stronę dopiero [...] r. Strona skarżąca stwierdziła także, iż żądanie spełnienia wymogów formalnych bez wyznaczenia terminu na ich realizację (lub usunięcie obiektu) z równoczesnym naliczeniem opłat karnych jest sprzeczne z art. 38 ustawy o drogach publicznych, gdyż opłaty karne mogłyby być naliczone z dniem stwierdzenia nielegalnego "zajęcia pasa drogowego" jedynie w przypadku, gdyby zajęcie to nastąpiło w okresie obowiązywania ustaw. Strona skarżąca stwierdziła także, iż jej zdaniem wątpliwe jest, czy obiekt rzeczywiście umieszczony był w "pasie drogowym", z uwagi na ustawienie obiektu względem ulic S. i R.M. i kwalifikację tymczasowego przejazdu pomiędzy ulicami S. i R.M. jako drogi, bowiem przejazdu tego nie ma ani na mapce "[...]" ([...], arkusz ...), ani na planie miasta P., natomiast odległość od obiektu do obu ulic wynosi ponad [...] metrów. Strona skarżąca stwierdziła, iż te fakty stanowiły istotny przedmiot odwołania, a nie zostały w ogóle poruszone, ani zbadane w zaskarżonej decyzji organu administracyjnego odwoławczego. Strona skarżąca podniosła także, iż jej pisemne wyjaśnienia zostały zignorowane (niezgodnie z przytoczonym w sentencji skargi przepisami kpa) przez organ administracyjny I instancji, zaś organ administracyjny odwoławczy, do którego wniesiono odwołanie, skupił się na analizie różnicy pojęć pomiędzy "reklamą", a "szyldem kierunkowym", absolutnie nie analizując zarzutów odwołania dotyczących braku podstaw do twierdzenia, że skarżąca spółka zajęła pas drogowy oraz czy istotnie domniemane zajęcie dotyczy pasa drogowego. Dodatkowo wskazano w skardze, iż organ administracyjny odwoławczy w sposób wyraźnie nieobiektywny przytacza przygotowany zestaw przepisów prawa w postaci wykładni niekorzystnej dla skarżącej spółki, a w ogólności dla obywateli miasta P.. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r., po okazaniu stronie skarżącej mapy kartograficznej mieszczącej się na karcie [...] akt sądowych, stwierdziła ona, iż podtrzymuje dotychczasową argumentację, w szczególności twierdząc, iż z pewnością sporny obiekt nie znajduje się w pasie drogowy ul. R.M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) ) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli, Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, Sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m. in. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego okazały się zasadne. Zdaniem Sądu, organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kpa, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa. Artykuł 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Według Sądu, w niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do pogwałcenia ww. zasad postępowania administracyjnego. W przedmiotowym postępowaniu organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w całości i z należytą starannością ogółu materiału dowodowego, co wpłynęło na wydanie arbitralnego, gdyż nie popartego sumiennymi dowodami, rozstrzygnięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) w Warszawie w orzeczeniu z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768 / 99, LEX nr 54171, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania orzeczenia o przekonującej treści. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 40 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Działając na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 7 powołanej ustawy, Rada Ministrów wydała w dniu 24 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r., nr 6, poz. 33 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. wydzielenia części pasa drogowego do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników. Z kolei w § 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia przewidziano pobieranie kary pieniężnej, w ust. 1 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a w ust. 3 za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego. Sprawa niniejsza dotyczy zajęcia pasa drogowego przez szyld reklamowy bez zezwolenia zarządcy drogi- Zarządu Dróg Miejskich w P. w pasie drogowym ulicy R.M. w P., jest zatem rozpatrywana w zakresie unormowania objętego treścią wskazanego § 11 ust. 3 powołanego rozporządzenia, niezależnie od daty i legalności postawienia przedmiotowego szyldu. Przepis § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia wykonawczego stanowi, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Z powyższego wynika, iż dla wymierzenia jakichkolwiek kar, co oczywiste, konieczne jest ustalenie czy dany obiekt znajduje się w ogóle w jakimkolwiek pasie drogowym, a jeśli na to pytanie można udzielić odpowiedzi pozytywnej, to należy ustalić, w pasie drogowym jakiej ulicy czy drogi taki obiekt jest ustawiony. Wskazać należy, iż do akt sądowych sprawy załączono mapę geodezyjną przedmiotowego obszaru, w którym ustawiona była sporny szyld reklamowy, na podstawie której Sąd mógł zweryfikować ustalenia, a w szczególności wyjaśnić czy wskazane miejsce ustawienia szyldu znajduje się w pasie drogowym ul. R.M. czy też nie. Zważywszy na ustawową definicję pasa drogowego (zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą) nie można wykluczyć, iż sam szyld wykonany został poza obszarem pasa drogowego. Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż z załączonej do akt sądowych mapki wynika, iż sporny szyld znajdował się w pasie drogowym, z mapki tej bez cienia wątpliwości wynika także, iż stał on w pasie drogowym ulicy S. a nie R.M. jak twierdził organ odwoławczy. Powyższe naraża organ administracji publicznej na zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Pierwszy z powołanych przepisów, formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie ciążący na organach administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Jak wskazano już wyżej, zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. W niniejszej sprawie powyższa zasada ma także zastosowanie przy ocenie prawidłowości naliczenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego i samego zajęcia tego pasa. Odnośnie rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności, należy wskazać, że organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie, nie rozpatrzył należycie niniejszej sprawy, naruszając przez to ww. naczelną zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika m. in., iż organ administracji publicznej powinien określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i następnie przeprowadzić z urzędu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Jak słusznie stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205 / 84, ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 98 "[...] nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania i przerzucając w konsekwencji obowiązku wyjaśnienia sprawy na stronę". Zdaniem Sądu, takie właśnie postępowanie organu administracji miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie arbitralnie oparło się na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie dokonując jakiejkolwiek oceny wiarygodności ww. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie przeprowadził także żadnych innych dowodów, które mogłyby ostatecznie wyjaśnić sporne kwestie, mimo że kpa nakłada na organy administracji kategoryczny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy- rzeczywistego umiejscowienia spornego szyldu. Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie, organ II instancji wskazanych okoliczności w sposób wystarczający nie zbadał oraz nie ustosunkował się do wyjaśnień i dowodów przedłożonych przez stronę skarżącą co do stanu pasa drogowego, uchybień proceduralnych oraz okoliczności uzasadniających możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Konsekwencją ww. wskazanych błędów w postępowaniu dowodowym było także niewłaściwe uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 kpa. Tak więc organ odwoławczy, orzekając w tej sprawie dopuścił się naruszenia procedury administracyjnej w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu prawnego w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c ppsa. Z naruszeniem bowiem zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 kpa organ odwoławczy nie ustalił i nie wyjaśnił okoliczności zarzucanego zajęcia pasa drogowego oraz czy w rzeczy samej przedmiotowy pas gruntu ma przymiot pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Art. 153 ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego Sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracyjny jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Wręcz koniecznym w niniejszej sprawie jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż, co wskazano powyżej, stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajduje w chwili obecnej żadnego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Przeprowadzenie prawidłowego i pełnego postępowania dowodowego umożliwi dopiero dokonanie oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć także na uwadze treść art. 9 kpa. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło zaś do naruszenia przepisów art. 38 ustawy o drogach publicznych i w tym zakresie skarga nie okazała się zasadna. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 152 ppsa określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/D Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Makosz-Frymus KB/