IV SA/Po 1171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu tureckiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie W dniu 24 listopada 2017 r. Rada Powiatu (dalej też jako "Rada Powiatu") – wskazując w podstawie prawnej na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; dalej w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej w skrócie "p.r.d.") – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze powiatu tureckiego (zwaną też dalej "Uchwałą"). W § 1 uchwały Rada Powiatu ustaliła opłaty za usunięcie pojazdów z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz za przechowywanie tych pojazdów na parkingu strzeżonym. Opłaty ustalono w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej. W § 2 Rada Powiatu ustaliła wysokość kosztów powstałych w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdów na podstawie w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. i odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustana przyczyny jego usunięcia. W § 3 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Staroście T. . W § 4 postanowiono o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu P. T. zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 130a ust. 6 u.p.r. polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w przepisie wyżej wymienionej ustawy, w tym nieuwzględnieniu zapisanego w delegacji kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu kolskiego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 130 ust. 6 p.r.d. rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu uchwala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 roku w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczących przez firmy z danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego parametru rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Dokonując analizy zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania na parkingu zostały wyznaczone na najwyższym dopuszczalnym poziomie wynikającym z art. 130 ust. 6a-d p.r.d. oraz obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Podejmując uchwałę Rada Powiatu nie dokonała jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów, czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. W sposób arbitralny przyjęła w uchwale stawki na poziomie maksymalnym bez wcześniejszego rozważenia i uwzględnienia kosztów realizacji tego zadania. Tym samym nieuwzględnienie tego czynnika musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Akt prawa miejscowego w zakresie wysokości opłat, zwłaszcza maksymalnych powinien zawierać wyczerpujące uzasadnienie, z którego będzie wynikać jakimi kryteriami kierował się organ ustalając wysokość opłat. Prokurator podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie wskazuje, że Minister Finansów na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym ogłosił w drodze obwieszczenia maksymalną wysokość stawek kwotowych za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018 r. oraz że w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 130a cyt. Ustawy należy przyjąć stawki określone w ustawie. Dodatkowo Prokurator wskazał, że w umowie numer [...] zawartej w T. w dniu 01 marca 2018 r. pomiędzy Starostą T. a podmiotem gospodarczym, obowiązującej od 01.03.2018 r. do 31 grudnia 2019 r., stawki za usunięcie pojazdów i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym, są dokładnie o połowę niższe aniżeli stawki opłat przyjęte w zaskarżonej uchwale, które można określić jako zawyżone. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien kierować się podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W związku z tym należy stwierdzić, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu ustalone stawki poprzedzone były analizą lokalnego rynku i przeprowadzonym przetargiem nieograniczonym "Usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg na terenie powiatu tureckiego", w wyniku którego została wybrana oferta - T. A. A. - Handel, Holowanie, [...], [...]. Przepis art. 130a ust. 6 u.p.r. stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań i nie mogą być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu. Stawki ustalone w zaskarżonej uchwale przez Radę Powiatu nie przekraczają stawek maksymalnych, określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów Wspomniane kwoty nie zostały zwiększone i pozostają na poziomie obowiązujących w 2017 r. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady. która ustalając je na wymienionym powyżej poziomie wzięła pod uwagę specyfikę powiatu tureckiego, ilość pojazdów usuniętych w latach poprzednich, ilość pojazdów usuniętych i nieodebranych przez właścicieli w latach poprzednich. Analizując rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów poniesione przez powiat należy wskazać poszczególne elementy tychże kosztów, to jest holowanie, parkowanie, wydruk poleceń zapłaty, zorganizowanie przetargów na sprzedaż, ocena techniczna, oszacowanie wartości, złomowanie, wyrejestrowanie. Rada Powiatu część środków uzyskanych z tytułu usunięcia i parkowania pojazdów przeznacza na pokrycie wspomnianych powyżej kosztów. Nadto w wielu przypadkach powiat realizując przedmiotowe zadanie nie może odzyskać poniesionych kosztów przede wszystkim z uwagi na bezskuteczną egzekucję bądź też w związku niemożnością ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia tych kosztów (np. niemożność ustalenia właściciela). Faktycznie odzyskiwane środki nie pokrywają jednak kosztów realizacji tego zadania. Organ zaznaczył, że przedmiotowe stawki nie mają charakteru karnego, tym niemniej stanowią one bezpośredni skutek zachowania niezgodnego z prawem, który zresztą taki skutek przewiduje. Właściciele pojazdów są świadomi faktu usunięcia pojazdu oraz jego parkowania na wyznaczonym parkingu, zatem sami powinni dążyć do ograniczenia kosztów poprzez niezwłoczny ich odbiór. W ocenie organu w niniejszej sprawie zachowane są wynikające z przepisów warunki, tj. sprawna realizacja zadań oraz rzeczowa analiza rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów poniesionych, to jest holowanie, parkowanie, wydruk poleceń zapłaty, zorganizowanie przetargów na sprzedaż, ocena techniczna, oszacowanie wartości, złomowanie, wyrejestrowanie oraz zwrot nieprzewidzianych prawem kosztów niemożliwych faktycznie do odzyskania (na przykład bezskuteczna egzekucja). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.p. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zgodnie z art. 130a ust.6 u.p.r. rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Jak wynika z art. 130a ust. 6 p.r.d. przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są: 1) konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz 2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16). Zgodzić się należy ze Skarżącym, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych- www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, bądź generowanych przez spory sądowe z byłym kontrahentem powiatu realizującym usługi z zakresu usuwania i przechowywania pojazdów, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów- por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17 (LEX 2454492). Rada Powiatu podejmując uchwałę z 24 listopada 2017 r. nr uchwałę nr [...] naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy podejmowaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu tureckiego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby organ podejmując uchwałę dysponował jakimikolwiek informacjami w zakresie kosztów czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Nie ma również żadnego zapisu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Powyższe potwierdza tylko, że rada nie dysponowała danymi dotyczącymi cen obowiązujących na terenie powiatu za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, co oznacza, że rację ma skarżący prokurator, że okoliczności tej nie mogła uwzględnić podejmując zaskarżona uchwalę. Okoliczności te potwierdza także dobitnie uzasadnienie projektu uchwały, w którym nie podano motywów przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości, a zatem brak w nim odzwierciedlenia dokonania rzetelnej analizy ustawowych przesłanek ustalenia spornych opłat uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Co prawda, w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że ustalone stawki poprzedzone były analizą lokalnego rynku i przeprowadzonym przetargiem nieograniczonym "Usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg na terenie powiatu tureckiego, jednakże powyższe twierdzenia nie pokrywają się z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały. Co istotne natomiast, w dniu 01 marca 2017 r. Powiat T. zawarł umowę dotyczącą usuwania z drogi pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów na terenie Powiatu T. z T. A. A. - Handel, Holowanie, [...] [...], [...]. Wynikające z umowy koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są znacznie niższe od tych uchwalonych przez Radę Powiatu. Tym samym, organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Końcowo warto podnieść, że koszty związane z ewentualnym zorganizowaniem przetargów na sprzedaż, oceną techniczną, oszacowaniem wartości, złomowaniem, wyrejestrowaniem oraz bezskuteczną egzekucją nie składają się na koszty o których owa w art. 130a ust. 6 ustawy, czyli usuwania i przechowywania pojazdów. Ponadto nie z każdym pojazdem usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy będą wiązać się takie koszty. Nie jest również rolą opłaty ustalonej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy dyscyplinowanie i motywowanie właścicieli pojazdów do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym, w szczególności przywołany przepis nie daje podstaw do podejmowania przez powiat działań o tym charakterze. Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Inne przesłanki nie stanowią spełnienia takiego kryterium. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, stanowi istotne naruszenie prawa. W reasumpcji, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.