IV SA/Po 1173/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Podaniem z dnia [...] czerwca 2011 r. S. T. (dalej wnioskodawca, odwołujący albo skarżący) zwrócił się do Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w miejscowości J. (dalej Kierownik Ośrodka albo organ I instancji) o umorzenie płatności alimentów z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki M. T. Wnioskodawca udokumentował wniesione podanie złym stanem zdrowia oraz trudną sytuacją materialno-bytową. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r.) organ I instancji działając na podstawie art. 27 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 1 poz. 7 ze zm., dalej ustawa z 2007 r.) w pkt 1 odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres zasiłkowy 2009/2010, rozkładając jednocześnie na raty w pkt 2 decyzji należną kwotę, tj. [...] zł na [...] raty po [...] zł. Do zapłaty pierwszej raty w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wpłaty wnioskodawca został zobowiązany w terminie do [...] lipca 2011 r. Pozostałe [...] raty w miesięcznej kwocie po [...] zł należy wpłacać do końca każdego miesiąca wraz z ustawowymi odsetkami. Organ I instancji nałożył nadto na wnioskodawcę obowiązek skontaktowania się z pracownikiem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu zapłaty celem poprawnego naliczenia odsetek. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dziecko M. T. w kwocie 200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2009 r. do 30 października 2010 r. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Kierownik Ośrodka orzekł o zwrocie świadczenia alimentacyjnego wypłaconego na rzecz M. T. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami na dzień spłaty. Organ I instancji nie przychylił się do podania wnioskodawcy w sprawie umorzenia powyższych należności uznając jednak, że zachodzą okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej, zdrowotnej i rodzinnej do rozłożenia zadłużenia na dogodne dla wnioskodawcy raty. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. opisując swoje problemy rodzinne, zdrowotne oraz podkreślając trudną sytuację materialną uniemożliwiającą spłatę świadczenia alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w oparciu o analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie wyjaśniło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem podstawowych przepisów postępowania administracyjnego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymogom zawartym w art. 11 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wyjaśnić, czy odwołujący nadal posiada orzeczenie o niepełnosprawności, ponieważ z pisma Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. S. z dnia [...] lutego 2011 r. wynika, że ostatnie orzeczenie było terminowe - do [...] maja 2011 r. Nadto organ powinien w uzasadnieniu decyzji ocenić sytuację odwołującego, w szczególności dochodową i rodzinną, ponieważ stanowią one kryteria udzielenia bądź odmowy udzielenia ulg opisanych w art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. Pismem z dnia [...] października 2011 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżący zwrócił uwagę, że organ I instancji błędnie ocenił Jego sytuację zdrowotną oraz materialną. Mieszkając u siostry skarżący przekazuje jej swój miesięczny dochód w kwocie [...] zł na utrzymanie, zostawiając sobie jedynie 20,00 zł kieszonkowego (k. 4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji (k. 7-8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania Sąd w składzie rozpoznającym sprawę miał na uwadze, że została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, 11, 77 oraz 107 § 3 kpa oraz art. 30 ust. 2 ustawy z 2007 r. Kolegium wydało decyzję kasacyjną, która w administracyjnym postępowaniu odwoławczym ma charakter wyjątkowy z uwagi na konstrukcję odwołania w kpa, które powinno zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od powyższej zasady z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 kpa. Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy zostały określone w art. 138 § 2 kpa. W aktualnym brzmieniu organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 kpa zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., nr 6, poz. 18). Przed dniem jej wejścia w życie, tj. 11 kwietnia 2011 r. art. 138 § 2 kpa uzależniał wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy od uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu projektu nowelizacji art. 138 § 2 kpa wskazano, że zmierza on do zwiększenia skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (zob. http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/2987). Tak samo w doktrynie zauważa się, że w przypadku decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy z powodu bardzo poważnych uchybień w zakresie postępowania dowodowego, nie znając stanu faktycznego, nie może rozstrzygnąć sprawy (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2011 r., z. 4, str. 20). Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa dopuszczalne jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Przesłanką wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie jest konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (wyrok NSA z dnia 13.02.2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, lex nr 109328). Zasadą jest obowiązek organu II instancji dokonania samodzielnej oceny prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej i merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeśliby zaś organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający, to powinien sam przeprowadzić niezbędne postępowanie w określonym zakresie. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Powinien także wskazać okoliczności uniemożliwiające jego uzupełnienie w trybie art. 136 kpa (wyrok NSA z dnia 09.12.2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, lex nr 746056). W rozpoznawanej sprawie Kolegium identyfikując uchybienia procesowe, których dopuścił się organ I instancji nie wykazało, że celem ich naprawienia niezbędnym pozostaje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samo uzupełnienie dowodów, czy też dokonanie oceny zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma na tyle istotnego znaczenia, że uniemożliwiałby on jego ustalenie w oparciu o przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa. Konstatacja taka wynika w sposób czytelny z przytoczonych przez Kolegium okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Żadna z tych okoliczności nie ma na tyle fundamentalnego oraz skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej uwzględnienie przez SKO bez szkody dla szybkości postępowania oraz uprawnień procesowych jego strony. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 12 sierpnia 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji co do istoty sprawy. Dopiero w drugiej kolejności SKO po uznaniu, że w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji o charakterze kasacyjnym z art. 138 § 2 kpa powinno w ten sposób zakończyć toczące się postępowanie II-instancyjne. Kolegium powinno mieć jednak na względzie, że decyzja kasacyjna organu II instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznawania spraw w postępowaniu odwoławczym. Poza tym podjecie tego rodzaju rozstrzygnięcia powinno być w sposób wyczerpujący umotywowane w pisemnym uzasadnieniu decyzji przez uwzględnienie łącznego wystąpienia przesłanek o których stanowi art. 138 § 2 kpa. W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.