IV SA/Po 1173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2013r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (znak: [...]), wskazując na art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej p.b.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] (dalej jako Wspólnota Mieszkaniowa, skarżący), reprezentowanej przez zarząd, doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu poprzedniego, poprzez demontaż urządzenia reklamowego, zainstalowanego na elewacji budynku. W obszernym uzasadnieniu PINB napisał, że wniosek o skontrolowanie czy urządzenie reklamowe narusza przepisy dotyczące zapewnienia oświetlenia dziennego, wpłynął do Inspektoratu w dniu [...] września 2011 r. PINB ustalił, że skontrolowane w dniu [...] października 2011 r. urządzenie reklamowe zostało zainstalowane przez S. P. (dalej jako Inwestor) w drugiej połowie 2008 r. w sposób legalny, tj. na podstawie skutecznego zgłoszenia dokonanego we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej. Decyzja PINB z dnia [...] lutego 2012 r., zobowiązująca Inwestora do doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, poprzez demontaż urządzenia reklamowego, została uchylona w całości decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez PINB, celem prawidłowego ustalenia osoby zobowiązanej do dokonania rozbiórki oraz kręgu uczestników. Ponownie prowadząc postępowanie PINB ustalił, że obecnym właścicielem urządzenia jest [...] sp. z o.o. w [...] (dalej jako Spółka); w międzyczasie PINB uzyskał informację od poprzedniego właściciela urządzenia, o demontażu urządzenia reklamowego. Przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2012 r. kontrola pozwoliła stwierdzić, że informacja nie jest zgodna z zawiadomieniem. Z elewacji budynku nie usunięto wszystkich elementów urządzenia reklamowego (nie usunięto: 3 lamp służących do oświetlenia prezentowanej treści reklamowej, stalowej linki służącej do mocowania na niej baneru reklamowego oraz stalowych kotew zagłębionych w elewacji budynku, na której rozpięta jest ww. linka). Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego, skutkujące bezpodstawną decyzją nakazującą demontaż urządzenia reklamowego. Zarzuciła również naruszenie art. 52 p.b. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu który nie powinien być adresatem obowiązku zawartego w decyzji, oraz § 14 a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie technicznych warunków użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74 poz. 836 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie) z uwagi na jego błędne zastosowanie i arbitralne uznanie, że siatka zawieszona na budynku ogranicza dostęp światła do lokali budynku. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając WWINB napisał, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia. Wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego nastąpiło we wrześniu 2008 r., a zatem zanim weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 205 poz. 1584, dalej jako Rozporządzenie Zmieniające). WWINB ocenił, że w świetle § 14a Rozporządzenia dopuszczalne jest ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań jedynie w przypadku instalowania krat, żaluzji, rolet, zabudowy balkonów i loggii. Wpisanie przez ustawodawcę urządzeń i nośników reklamowych jako odrębnej kategorii urządzeń (§ 14a ust. 3 Rozporządzenia) jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż nośniki te nie mogą ograniczać oświetlenia dziennego mieszkań nawet w minimalnym stopniu. WWINB zaznaczył, że zgodnie z § 2 Rozporządzenia Zmieniającego do urządzeń i nośników reklamowych oraz innych urządzeń niezwiązanych z użytkowaniem budynku lub mieszkania, zainstalowanych na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przed dniem jego wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Rozporządzenie Zmieniające weszło w życie w dniu 18 grudnia 2009 r., zatem od dnia 18 czerwca 2011 r. urządzenia reklamowe zamontowane przed rokiem 2009 na budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie mogą ograniczać oświetlenia dziennego mieszkań. Dalej WWINB napisał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe znajdujące się na elewacji budynku wielorodzinnego zasłania okna następujących lokali mieszkalnych: 1 piętro - lokal nr 6 i 7, II piętro - lokal nr 12 i 14, III piętro - lokal nr 17 i 18 i w związku z tym należało nakazać demontaż przedmiotowego urządzenia. WWINB ocenił, że z dyspozycji art. 52 p.b. niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki (demontażu) winien być adresowany do inwestora, który jest w istocie sprawcą samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że na dzień rozstrzygania odwołania inwestor nie posiada prawa własności przedmiotowego urządzenia reklamowego jak i nie jest już dzierżawcą elewacji na budynku. To Spółka jest właścicielem urządzenia reklamowego i jedynie dzierżawi powierzchnie do montażu tego urządzenia. WWINB wskazał, że stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11; LEX nr 1137344, a poza tym może on być w każdej chwili rozwiązany przez strony umowy. WWINB ocenił, że powyższe ustalenia wykluczają w tej sprawie dopuszczalność nałożenia obowiązków na byłego inwestora jak i obecnego dzierżawcę elewacji budynku ze względu na nieposiadanie przezeń "uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu". Jak wynika w umowy najmu wspólnota na każdym etapie może rozwiązać umowę z dzierżawcą powierzchni elewacji co w konsekwencji skutkować będzie likwidacją urządzenia reklamowego zamontowanego na budynku (wszystkich jego elementów). Dalej WWINB podzielił pogląd organu I instancji, że nie nastąpiła całkowita rozbiórka urządzenia reklamowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wspólnota Mieszkaniowa, zastępowania przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, w całości, oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Nadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 14a ust. 1 Rozporządzenia z art. 2 oraz art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 52 p.b. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest inwestorem ani właścicielem przedmiotu postępowania. Dalej zarzucił błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z przepisem art. 57 ust. 1 p.b. bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, zaś nakaz jest niewłaściwy, bowiem siatka z nadrukiem reklamowym stanowi odrębny obiekt od budynku. Dalej zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 p.b. poprzez niezastosowanie procedury legalizacyjnej inwestycji, przed wydaniem nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zarzucił również błędne zastosowanie § 14a ust. 1 Rozporządzenia wskazując, że siatka zawieszona na elewacji nie ogranicza dostępu światła dziennego do mieszkań. Nadto zarzucił naruszenie przepisów art. 64 § 1 i 3 Konstytucji RP i ograniczenie konstytucyjnego prawa własności Wspólnoty Mieszkaniowej w oparciu o przepisy Rozporządzenia ograniczającego prawo własności, mimo że ograniczenie prawa własności może być dokonane tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77-78, art. 80 i art. 107 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz zarzucił nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę prawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. W przepisach art. 51 p.b. ustawodawca zawarł procedurę określaną jako "naprawcza". Zakres regulacji art. 51 p.b. dotyczy zarówno postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (na podstawie art. 50 ust. 1 p.b.) jak i przypadków, kiedy roboty budowlane już "zostały wykonane" i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Stanowi o tym ust. 7 art. 51, który zresztą został wskazany przez PINB w podstawie prawnej decyzji. W postępowaniu naprawczym właściwy organ nadzoru budowlanego bada, czy roboty są zgodne z prawem, przy czym przez zgodność z prawem należy tutaj rozumieć zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ winien nakazać, w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) jego odbudowę. Jeżeli natomiast organ nadzoru budowlanego stwierdzi możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to nakłada, również w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, również w drodze decyzji, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Adresatami decyzji wydawanych na podstawie przepisów art. 51, zgodnie z art. 52 p.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy dla przeprowadzenia wykładni przepisów prawa budowlanego stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji przyjął poglądy zaprezentowane w Prawie Budowlanym z komentarzem( współautorów Arkadiusza Despota-Mładanowicza, Andrzeja Glinieckiego, Zdzisława Kostki, Anny Ostrowskiej i Wojciecha Piątka pod redakcją Andrzeja Glinieckiego Wydanie 1 Lexis Nexis Warszawa 2012). W komentarzu tym wskazano a poglądy sąd w tym składzie podziela w pełni,że zakres przedmiotowy art.51, czyli to, w jakich sprawach mają zastosowanie komentowane przepisy, w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust.1, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W pkt 1-3 ust. 1 art.51 zostały wymienione trzy różne rodzaje decyzji administracyjnych, które powinny być wydane w różnych stanach faktycznych, określonych w art.50 ust.1.Przy czym, co do zasady, nie są to przypadki spowodowane wadliwie wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę i wycofaniem jej następnie z obrotu prawnego albo przypadki określone w art.48 ust.1 lub art.49b ust.1.Te ostatnie zostały już wyłączone w art.50 ust.1, a zakres przedmiotowy stosowania przepisów art.51 w zasadzie pokrywa się z zakresem stosowania art.50. We wszystkich przypadkach, kiedy zostaje wydana decyzja na podstawie art.51 ust.1 pkt 1,2 lub 3 dochodzi do stanu niezgodnego z prawem, wymagającego interwencji organu nadzoru budowlanego, na skutek działań inwestora niezgodnych z prawem. Pod pojęciem działań niezgodnych z prawem należy rozumieć prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem lub przepisami, co w sumie doprowadza do sytuacji okresl0onych w art.50 ust.1. Decyzje ,o których mowa w art.51 ust.1 pkt 1,nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust.1 art.50.Innymi słowy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzić danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w pkt2 i 3 ust.1 art.51.Decyzje wydane na podstawie art.51 ust.1 mogą dotyczyć wszystkich przypadków określonych w art.50 ust.1, ocena tego należy do organu nadzoru budowlanego.. Wydanie decyzji na podstawie pkt 1 ust.1 art. 51 , z uwagi na jej skutki, musi się opierać na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonymi ocenionym materiale dowodowym. Istotne jest tutaj niepodważalne wykluczenie możliwości ,które wynikają z pkt 2pkt i 3 ust.1 komentowanego przepisu. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił dostatecznie tej kwestii. Z uzasadnienia decyzji nie wynika czy organy podjęły w tym zakresie jakiekolwiek działania tzn. czy nałożyły na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określającm termin ich wykonania. Urządzenie reklamowe było zamontowane zgodnie ze zgłoszeniem i nie stanowiło samowoli budowlanej. Organy nakazały demontaż urządzenia reklamowego nie rozważając wcześniej ,czy istnieje możliwość zamontowania go w taki sposób aby urządzenie takie nie zasłaniało dostępu światła do wskazanych w decyzji lokali. Istotne jest to ,że w dacie zgłaszania do montażu przedmiotowego urządzenia do zainstalowania odbyło się to zgodnie z przepisami prawa i nie obowiązywały przepisy techniczne z rozporządzenia §14a . Wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego nastąpiło we wrześniu 2008 r., a zatem zanim weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 205 poz. 1584, dalej jako Rozporządzenie Zmieniające). WWINB ocenił, że w świetle § 14a Rozporządzenia dopuszczalne jest ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań jedynie w przypadku instalowania krat, żaluzji, rolet, zabudowy balkonów i loggii. Wpisanie przez ustawodawcę urządzeń i nośników reklamowych jako odrębnej kategorii urządzeń (§ 14a ust. 3 Rozporządzenia) jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż nośniki te nie mogą ograniczać oświetlenia dziennego mieszkań nawet w minimalnym stopniu. WWINB zaznaczył, że zgodnie z § 2 Rozporządzenia Zmieniającego do urządzeń i nośników reklamowych oraz innych urządzeń niezwiązanych z użytkowaniem budynku lub mieszkania, zainstalowanych na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przed dniem jego wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Rozporządzenie Zmieniające weszło w życie w dniu 18 grudnia 2009 r., zatem od dnia 18 czerwca 2011 r. urządzenia reklamowe zamontowane przed rokiem 2009 na budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie mogą ograniczać oświetlenia dziennego mieszkań. Te przepisy dały zdaniem organu podstawę do wszczęcia czynności naprawczych a więc do oceny pod kątem zamontowania nawet legalnie wykonanych urządzeń reklamowych z nowo wprowadzonymi normami technicznymi. Organy nie dały jednak przed zastosowaniem art.51 ust.1 Prawa budowlanego inwestorowi szansy na ewentualne zamontowanie reklamy w taki sposób aby nie ograniczała dostępu światła do budynku. Organ wydaje decyzję na podstawie art. 52 prawa budowlanego, który stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.48.art 49b,art.50 a oraz art.51. Ponieważ decyzje ,o których mowa w art.52 ( jak podają komentatorzy i co jest potwierdzone w orzecznictwie) dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń. Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego(art.17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy, on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonuje zgłoszenia. W niniejszej sprawie organy ustaliły ,że prawo do dysponowania powierzchnią budynku z tytułu umowy najmu posiada [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i ona też jest właścicielem spornego urządzenia reklamowego .Umowa ta jest zawarta na czas określony do dnia 31 grudnia 2015 roku. Zgodnie z art.3 pkt 11 prawa budowlanego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z całą pewnością niekwestionowana umowa najmu powierzchni budynku w celu zamontowania urządzenia reklamowego jest stosunkiem zobowiązaniowym przewidującym uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Organ nie ma racji więc ,że nie jest to dostateczne prawo do nieruchomości. W niniejszym postępowaniu chodzi przecież o urządzenie reklamowe zamontowane na budynku.. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów prawa przedstawioną przez sąd . Wykazać ,że zamontowane urządzenie z całą pewnością ogranicza dostęp światła do budynku a jeżeli tak to, czy nie ma technicznej możliwości zainstalowania reklamy w sposób zgodny z zacytowanymi nowymi przepisami rozporządzenia. Ostatecznie organy w pierwszej kolejności winny zastosować przepis art. 52 co do będącego uczestnikiem tego postępowania inwestora a nie skarżącą wspólnotę. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. Z całą pewnością przy wydawaniu decyzji doszło do obrazy wyżej wskazanych przepisów mających wpływ na wynik sprawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.