IV SA/Po 1179/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt małoletniego w Zespole Placówek Wsparcia Rodziny 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]Starosta P. orzekł o ponoszeniu odpłatności przez J. S. za pobyt małoletniej P. S. w Zespole Placówek Wsparcia Rodziny w T. "D. do .D" w kwocie 4561,17 zł miesięcznie, począwszy od kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą rodzice w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na podstawie zarządzenia nr 4/2013 Starosty G. z dnia [...] stycznia 2013 r. (opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 lutego 2013 r. poz. 1619) średnie wydatki w Zespole Placówek Wsparcia Rodziny w T. "D. do D." od dnia 01 marca 2013 r. wynoszą 4561,17 zł miesięcznie. Organ podniósł, iż J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jedynym Jego źródłem dochodu jest wynagrodzenie, które po dokonaniu stosownych odliczeń, równe jest kwocie [...] zł netto (przed odliczeniami - [...]zł netto). Dochód ten przekracza 1626,00 zł, tj. kwotę, która stanowi 300% kryterium dochodowego, o którym mowa w treści uchwały nr [...]Rady Powiatu w P. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Starosta P. wskazał, iż zgodnie z § 7 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały Rady Powiatu w P. ojciec małoletniej nie spełnia warunków, które mogą być podstawą do zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organ I instancji podkreślił także, iż za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w takiej placówce rodzice co do zasady odpowiadają solidarnie. Jednak w stosunku do matki małoletniej P. S. postępowanie zakończyło się decyzją odstępującą od ustalenia opłaty, w związku z czym w treści decyzji odstąpiono od wskazania solidarnego charakteru obowiązku J. S. Od powyższej decyzji J. S. wniósł odwołanie. Odwołujący podniósł m.in., że jego wynagrodzenie za pracę wynosi [...]zł netto. Nie posiada on własnego gospodarstwa domowego. Poinformował o swoich wydatkach i wskazał, że obecnie choruje i musi co miesiąc kupować leki na nadciśnienie. Ponadto pomaga chorej matce i płaci alimenty na córkę, która jak podkreślił 21 kwietnia 2013 r. kończy 18 lat i opuszcza Ośrodek. Odwołujący wskazał, iż matka małoletniej nie ponosiła nigdy żadnych odpłatności za córkę, a on sam płacił przez te wszystkie lata alimenty na trójke dzieci. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 j.t.) opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala w drodze decyzji administracyjnej starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 2). Zaskarżona decyzja została wydana również w oparciu o uchwałę Rady Powiatu w P. Nr [...] z dnia[...]marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. uchwały Starosta P. może odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jeżeli dochód osoby zobowiązanej samotnie gospodarującej albo dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej, nie przekracza 300 % kryterium dochodowego. Stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie równe jest kwocie 542,00 zł, czyli 300% kryterium dochodowego równe jest kwocie 1626,00 zł. Z akt sprawy wynika, iż dochód J. S., po dokonaniu stosownych odliczeń, wynosi [...]zł. Z powyższego wynika zatem, iż brak podstaw w niniejszej sprawie do zastosowania ulgi przewidzianej w ww. § 7 ust. 1 uchwały. Należy zauważyć, iż nie stanowi podstawy do umniejszenia dochodów okoliczność udzielania pomocy matce. Podstawę taką stanowi natomiast płacenie alimentów na dziecko, która to okoliczność została wzięta pod uwagę przez Organ I instancji przy obliczaniu dochodu strony. Stosownie do § 7 ust. 2 ww. uchwały Starosta P. może odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, mimo niespełnienia warunku wskazanego w ust. 1 uchwały, jeżeli okoliczności wskazują, że ponoszenie tej opłaty przez osobę zobowiązaną wiązać się będzie z niemożnością zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych tej osoby lub jej rodziny. Za okoliczności przemawiające za odstąpieniem od opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, o których mowa w ust. 2 uważa się: 1) stwierdzenie długotrwałej choroby, 2) niepełnosprawność, 3) ponoszenie opłaty za pobyt innych dzieci w pieczy zastępczej, innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie i rehabilitację, 4) wielodzietność (wychowywanie co najmniej 3 dzieci), 5) samotne wychowywanie dziecka, 6) straty materialne powstałe w wyniku zdarzenia losowego. Akta sprawy nie wskazują, aby w przedmiotowej sprawie miała miejsce któraś z ww. okoliczności. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie nie odstąpił od ustalenia odpłatności J. S. za pobyt córki w pieczy zastępczej. Obowiązek alimentacyjny ciąży przede wszystkim na rodzicach. To do nich przede wszystkim należy obowiązek utrzymania swoich dzieci (chyba że, tak jak w przypadku matki P. S., zostanie któreś z nich zwolnione z odpłatności). Dobro dziecka jest wartością najwyższą, o które powinni zabiegać w pierwszej kolejności jego rodzice. Wprawdzie wysokość ustalonej opłaty może budzić wątpliwości co do możliwości uiszczania przez Stronę opłaty, niemniej jednak brak podstaw prawnych pozwalających na odstąpienie od ustalenia opłaty w ww. wysokości. Odwołujący może ewentualnie wystąpić z wnioskiem o rozważenie zastosowania wobec Niego innej z ulg przewidzianych w przepisach ww. uchwały. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł J. S. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżacego organy ustalając odpłatność za pobyt jego córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie wzięły pod uwagę szeregu okoliczności mających istotnych znaczenie dla sprawy. Skarżący podkreslił, iż nie posiada wystarczających środków na pokrycie kosztów pobytu córki w placówce w kwocie 4561,17 zł. Kwota ta stnowi dwu i pół krotność jego obecnych zarobków, które wynoszą [...] zł netto. Matka skarżącego, która z nim zamieszkuje nie jest w stanie opłacać tych kosztów nawet w części. Za niesprawiedliwe uznał skarżący fakt obciążenia go całością kosztów pobytu dziecka w placówce w sytuacji, gdy matka małoletniej jest w stanie pokrywać przynajmniej część tych kosztów. Ponadto Sklarżący wskazał, że obecnie zamieszkuje z matką, która jest w podeszłym wieku i nie jest w stanie samodzielnie sie utrzymać, zatem pokrywa większość kosztów związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa" sąd orzeka na podstawie akt sprawy, oraz stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia, a także koniecznością uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, że z akt przedłożonych sądowi bezspornie wynika, iż skarżący jest ojcem P. S. Wskazać należy także, że podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (powołanej na wstępie, nazywanej dalej "ustawą"). Ustawa ta, zgodnie z art. 251 weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Z tą też datą przepisem, art. 218 pkt 16 ustawy, uchylony został art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728; ze zm.). Przepis ten do tej pory regulował kwestie związane z ponoszeniem przez rodziców opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Stosownie do art. 193 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka (pkt 1), średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (pkt 2). Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (ust. 2). Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej (pkt 1), 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka (pkt 2). Zgodnie z ust. 2 ww. regulacji prawnej wysokość świadczenia, o którym mowa w ust. 1, pomniejsza się o kwotę nie wyższą niż 50% dochodu dziecka, nie więcej jednak niż o 80% kwot, o których mowa w ust. 1. Za dochód dziecka uważa się otrzymywane alimenty, rentę rodzinną oraz uposażenie rodzinne (ust. 3). Wskazać trzeba również, że stosownie do treści art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, zgodnie zaś z art. 194 ust. 2 ustawy Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zgodnie z ust. 3 art. 194 Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Uchwała taka została podjęta przez Radę Powiatu w P. w dniu [...] marca 2012r. (Nr [...]). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z zaskarżonych decyzji (ani z ich sentencji, ani z uzasadnienia) nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, czy ustalona przez organ I instancji wysokość opłaty za pobyt dziecka w Zespole Placówek Wsparcia Rodziny w T. "D.d. d." odpowiada wymogom przytoczonych powyżej przepisów art. 193 ust. 1 pkt 1 i 194 ust. 1 ustawy. Decyzja organu I instancji nie zawiera dokładnego okresu świadczeniowego, mianowicie daty końcowej, z którą skarżący miałby zaprzestać płacenia za pobyt córki w placówce. Sformułowanie "począwszy od kwietnia 2013r." można rozumieć w ten sposób, że skarżący jest zobowiązany bezterminowo do płacenia placówce kwoty 4.561,17 zł miesięcznie, bez względu na to czy córka tam przebywa czy nie. Ponadto organy nie wzięły w ogóle pod uwagę i nie sprawdziły faktu (mimo, iż skarżący podnosił tą okoliczność), że z dniem 21.04.2013r. córka skarżącego ukończyła 18 lat i czy w związku z tym opuściła placówkę. Jeśli opuściła to zachodziłaby przesłanka umorzenia należności stosownie do § 3 lit.b uchwały z dnia 14 marca 2012r. Natomiast jeśli nie opuściła to i tak w ocenie Sądu zastosowanie miałby przepis art.193 ust.4 i 5 ustawy, a nie ust.1 pkt 2. Nadto organ w ogóle nie zbadał przesłanek zawartych w § 7 ust.2 i 3 (tylko je wymienił) uchwały Rady Powiatu z [...] marca 2012r. Decyzja organu I instancji została wydana bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wezwano jedynie skarżącego do nadesłania zaświadczenia o zarobkach i oświadczenia o wysokości przekazywanych alimentów. W decyzji nie poinformowano również skarżącego o możliwości umorzenia w całości lub w części należności z tego tytułu ( § 3 i 4 uchwały). Należy także zaznaczyć, że zgodnie z ustawą koszty pobytu dziecka w placówce ponoszą solidarnie rodzice dziecka. Skoro – jak twierdzi organ – matka P.S. nie jest w stanie ponieść tych kosztów, to skarżący jako strona tego postępowania ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się organ i jakie okoliczności spowodowały, że matka dziecka nie jest w stanie ponieść tych kosztów choćby w części. Organy winny mieć na uwadze, że skarżący płaci regularnie alimenty na córkę – 500 zł miesięcznie, zatem netto pozostaje mu na życie [...] zł. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić powyżej przedstawione uwagi. Wobec powyższego należy, zdaniem sądu uznać, że orzekające w sprawie organy naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako "kpa"), a to zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), a także zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 kpa) i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu decyzji. Podnieść należy także, że na podstawie przedłożonych sądowi akt sprawy można ustalić, że w sprawie orzekał organ właściwy, którym zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy jest starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce. Dokument potwierdzający tą okoliczność znajduje się bowiem w aktach administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, uznając że decyzje organów obu instancji naruszają zarówno art. 193 ustawy, jak i przepisy procesowe – art. 6, 7, 8, 11, 15 i 107 § 1 i 2 kpa, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ppsa, jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 ppsa, jak w pkt 2 sentencji wyroku.