IV SA/Po 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka ( spr. ) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Wnioskiem z [...] października 2009 r. T. N. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia, niepełnosprawności oraz ubóstwa. W tym samym dniu wnioskodawca zwrócił się o dofinansowanie zakupu opału. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] przyznał T. N. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 01 października do 31 grudnia 2009 r. Tegoż samego dnia wydano decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego podniesiono, że w dacie przyznawania zasiłku Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje funduszami pozwalającymi na przyznanie tegoż zasiłku w minimalnej wysokości. Odwołanie od decyzji przyznającej zasiłek okresowy złożył T. N. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie zasad ogólnych Kpa, a to art. 6,7. Odwołujący podniósł również naruszenie art. 77 kpa twierdząc, że organ nie dokonał wyczerpującej oceny dowodów oraz art. 107 § 3 Kpa, gdyż w ocenie odwołującego uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia wymogów stawianych tym przepisem. W piśmie z 23 listopada 2009 r. T. N. przedstawił swoje wydatki miesięczne związane z utrzymaniem mieszkania na łączną kwotę 900 zł, a swoje minimum socjalne określił na poziomie 2744 złote. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku okresowego podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przy czym rodzaj, forma i rozmiar pomocy społecznej są zależne od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, a potrzeby zainteresowanych mogą być uwzględnione jeżeli odpowiadają możliwościom finansowym pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). W myśl art. 38 ust. 1 tej ustawy zasiłek okresowy przysługuje ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, przy czym jego wysokość w przypadku osoby samotnie gospodarującej w myśl ust. 2 pkt 1 tego artykułu ustala się do wysokości różnicy miedzy kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby z zastrzeżeniem zawartym w ust. 3, iż kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy opisanej wyżej. Natomiast kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł. Zdaniem Kolegium z przytoczonych przepisów wynika, że zasiłek okresowy jest świadczeniem, którego wysokość organ może ustalać w granicach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Organ zatem może kierować się uznaniem administracyjnym tylko w przedziale od minimalnej do maksymalnej wysokości różnic, a wypłata zasiłku okresowego jest zadaniem własnym gminy, dofinansowywanym z budżetu państwa. Organ odwoławczy stwierdził, że z przekazanych do Kolegium akt sprawy wynika, że T. N. w wieku 42 lat, jest osobą niepełnosprawną z orzeczeniem zaliczającym go do lekkiego stopnia niepełnosprawności z przyczyn oznaczonych kodem "03-L" (z powodu słuchu), przy czym orzeczony stopień niepełnosprawności zgodnie z Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. ma charakter okresowy do [...] lutego 2014 r. Kolejną dysfunkcją odwołującego się jest bliżej nie opisana wada wzroku. Akta sprawy potwierdzają, że T. N. jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] od [...] grudnia 2008 r., bez prawa do zasiłku, nie posiada własnego dochodu. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nieodpłatnie korzysta z mieszkania bratowej. W 2009 r. odwołujący był regularnie wspierany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej pomocą w formie zasiłku okresowego, zasiłków jednorazowych jak i pomocy rzeczowej w postaci żywności wydawanej przez GOPS i Stowarzyszenie [...]. Z ustaleń organu wynika, iż wydatki na mieszkanie kształtują się na poziomie ok. 900,00 zł. Kalkulacja zawarta w uzupełnieniu do odwołania potwierdza tę wielkość. Do września 2009 r. odwołujący uzyskał pomoc z Ośrodka w wysokości 1454,00 zł. W miesiącach maju, czerwcu, sierpniu i wrześniu 2009 r. odwołujący się uzyskiwał pomoc w formie zasiłku okresowego w takiej samej wysokości jak zaskarżoną decyzją. Wniosek z dnia [...] października 2009 r. był kolejnym wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego. Wystąpienie o tę formę wsparcia było zasadne, ponieważ wnioskodawca spełnia zarówno kryterium dochodowe jak również pozostałe przesłanki tj. jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną. Odwołującemu się można by przyznać pomoc w przedziale od 477,00 zł do 238,50 zł. Organ pierwszej instancji kwalifikując wnioskodawcę do objęcia pomocą w formie zasiłku okresowego, przyznał pomoc w gwarantowanej minimalnej wysokości, przy czym zasadę tą stosował od początku roku, a więc strona była informowana o możliwościach finansowych w tym zakresie. Dodatkowo w miesiącu październiku 2009 r. odwołujący uzyskał pomoc w formie zasiłku celowego, w wysokości 300,00 zł jako dopłatę do zakupu opału. Wynika z tego, że organ pierwszej instancji brak środków na zasiłek okresowy zrekompensował pomocą na niezbędne potrzeby bytowe wnioskodawcy. Stąd w miesiącu październiku 2009 r. łączna pomoc opiewała na kwotę 538,50 zł. Kolegium uznało za wiarygodne wyjaśnienie organu o braku własnych środków na tę formę wsparcia, a potwierdzeniem sytuacji finansowej Ośrodka może być fakt uzupełnienia pomocy w formie zasiłku celowego. Zdaniem Kolegium, podnoszony przez skarżącego zarzut w kwestii braku zabezpieczenia przez Ośrodek środków finansowych na rozmaite cele socjalno – bytowo - rehabilitacyjne nie uprawniają pomocy społecznej, w świetle obowiązujących przepisów, do pokrywania wszystkich kosztów związanych utrzymaniem wnioskodawcy. Organ odwoławczy podkreślił, że instytucja pomocy społecznej winna być jedynie okresowym wsparciem, a nie instytucją permanentnie zabezpieczającą podstawowe środki. Oczekiwania odwołującego się, zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. skalkulowane co do zakresu i wysokości, zdaniem Kolegium nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Kryterium dochodowe, jako najważniejsza przesłanka w postępowaniu o przyznanie pomocy społecznej, od którego uzależniona jest pomoc społeczna ustalane jest na podstawie tzw. progu interwencji socjalnej, który z kolei opracowuje się, uzgadnia i koryguje w odpowiednich procedurach w oparciu o koszyk dóbr i usług na podstawie minimalnych, a nie rzeczywistych norm spożycia. Zakres potrzeb jest ustalany na podstawie minimalnego zakresu wydatków, zapewniających zaspokojenie niezbędnych (a nie wszystkich) potrzeb życiowych. Czyli bazą ustalenia kryterium dochodowego, a w konsekwencji wielkości pomocy społecznej jest minimum egzystencji, nie pokrywające się z rzeczywistymi wydatkami. Wobec zarzutu odwołującego się o naruszeniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, kolegium po analizie przekazanego materiału stwierdziło, że stan zdrowia odwołującego się jest znany organowi od dnia złożenia po raz pierwszy wniosku o pomoc. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem aktualizacji wywiadu środowiskowego - najważniejszego dokumentu w ocenie sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej, zawodowej i zdrowotnej. Za zgodne z przepisami uznano wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Kolegium uznało za zasadny zarzut odwołującego, że organ pierwszej instancji pobieżnie uzasadnił swoją decyzję ( art. 107 § 3 K.p.a.) Decyzja przyznająca zasiłek okresowy w części dotyczącej granicy dolnej i górnej ma charakter tzw." uznania administracyjnego", co oznacza, że na podstawie zebranego materiału organ winien dokonać oceny zebranego materiału oraz uzasadnić swoje stanowisko nie tylko w zakresie dysponowania środkami. Koniecznym jest bowiem wyjaśnienie stronie przesłanek, jakimi organ kierował się przy podjęciu decyzji i to w taki sposób, aby mogła ona zrozumieć motywy, a nade wszystko była skłonna pogodzić się z rozstrzygnięciem organu. Zdaniem Kolegium właściwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia jest konieczne nawet wówczas, kiedy postępowanie dotyczyło tak jak w niniejszej sprawie, stałego podopiecznego. Toteż w postępowaniu odwoławczym, Kolegium starało się wyjaśnić stronie motywy rozstrzygnięcia. Analizując ponownie sprawę przyznania zasiłku okresowego Kolegium uznało, że wskazanie uchybienia organu nie wpłynęło na wynik sprawy. Decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem, a wysokość zasiłku okresowego mieści się w granicy gwarantowanej przepisem art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie formy wypłaty Kolegium stwierdziło, że podnoszone kwestie nie należą do jego kompetencji, a swoje wnioski w tym przedmiocie winien kierować do Wójta Gminy, a w razie nieskuteczności do Rady Gminy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile złożył T. N. i, zarzucając, że nie jest ona zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a skoro organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, wniesienie skargi jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z unormowaniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu administracyjnego w aspekcie przepisów administracyjnego prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że kwota zasiłku okresowego przyznana skarżącemu mieści się w granicach określonych w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.), w szczególności w art. 38 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Ustalona na podstawie tych przepisów kwota zasiłku okresowego jest wprawdzie najniższa z możliwych, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, dlaczego uważa, że w okolicznościach sprawy przyznanie takiego świadczenia nie narusza prawa. Z uzasadnienia tego wynika, że organ administracji publicznej działał w granicach uznania, czyli w granicach, w których prawo pozwala dokonać mu wyboru co do rozstrzygnięcia i wybór ten nie był dowolny. Nie był on dowolny, gdyż wynikał z tego, iż skarżący otrzymywał już pomoc i zarówno w formie zasiłków okresowych jak i celowych. Należy - zdaniem Sądu - zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż rozstrzygając w sprawie pomocy społecznej, w tym w sprawie zasiłku okresowego - organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (m. in. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania). Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z brzmienia przepisu art. 38 wynika, że zasiłek ten jest przyznawany w szczególności osobom przewlekle chorym, niepełnosprawnym, bezrobotnym, których dochody nie przekraczają ustalonego kryterium. W ocenie Sądu kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wbrew zarzutom skargi odniosło się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu i w sposób pełny w ramach art. 136 oceniło materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, a także w sposób pełny wypełniło dyspozycje z art. 107 § 3 Kpa wyjaśniając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jego podstawy i motywy. Chybiony jest również zarzut skarżącego, że skarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy Konstytucji RP. Skarżący wprawdzie nie wskazuje na konkretny przepis, ale pisząc o równości obywateli pośrednio wskazuje na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Otóż Państwo nie jest w stanie zapewnić równości (egalitaryzmu) wszystkim ludziom rozumianej jako ujednolicenie ich faktycznego położenia – osobistego, ekonomicznego, społecznego. Może jednak stanowiąc obowiązujące normy zapewnić równość prawa, wolności i obowiązków. Nie oznacza ona, że wszyscy mają równe prawa i obowiązki oraz korzystają z tych samych wolności, lecz oznacza, że jednakowe prawa wolności i obowiązki będą dotyczyć wszystkich podmiotów należących do tych samych kategorii. Takie rozumienie "kategorii" pozwala na stwierdzenie, że skarżący należy do grona osób korzystających z pomocy społecznej, która to pomoc wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie wszelkich zgłaszanych potrzeb. Z przedstawionych żądań skarżącego wynika, że istota problemu tkwi bardziej w praktyce stosowania zasad udzielania pomocy społecznej niż w treści normatywnej art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak zasady udzielania pomocy społecznej, a konkretnie zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 określa ustawa o pomocy społecznej, wskazując na maksymalną i minimalną jego wysokość. Poza tymi ograniczeniami organ przyznając tenże zasiłek w ramach uznania administracyjnego musi brać pod uwagę wysokość środków finansowych przeznaczonych na ten cel, a także liczbę osób podopiecznych konkretnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji różnicował osoby korzystające z tej formy pomocy. Wręcz przeciwnie – z informacji organu odwoławczego wynika, że gospodarując środkami finansowymi przeznaczonymi na wypłatę zasiłków okresowych organ od początku roku przyznawał minimalną kwotę, natomiast pomagał dodatkowo skarżącemu przyznając zasiłki celowe. Z powyższych względów uznając, że organy administracyjne w skarżonej decyzji zarówno prawidłowo ustaliły stan faktyczny jak i nie uchybiły przepisom prawa – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił. ja