IV SA/Po 1182/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant Sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Strzałkowo z dnia 28 grudnia 2017 r., nr XXXV/255/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Strzałkowo w rejonie ulic Górnej, Iwaszkiewicza, Al. Prym. Wyszyńskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 ust. 1 co do słów "i warunki scalania i" oraz § 10 ust. 1 pkt 5; 2. zasądza od Gminy Strzałkowo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr XXXV/255/2017 z dnia 28 grudnia 2017 roku Rada Gminy Strzałkowo uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Strzałkowo w rejonie ulic Górnej, Iwaszkiewicza, Al. Prym. Wyszyńskiego. Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 997 ze zm.) – dalej: u.s.g. oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.). Akt ten został doręczony Wojewodzie Wielkopolskiemu dnia 5 stycznia 2018 roku. Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 10 ust. 1 w zakresie wyrazów "i warunki scalania i" oraz § 10 ust. 1 pkt 5 oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie zasad i warunków podziału i łączenia terenu objętego przedmiotowym planem miejscowym. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" w orzecznictwie interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Przy czym zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej: rozporządzenie). W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Równocześnie ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia). Natomiast jedynym parametrem dotyczącym podziału nieruchomości, który można określić, w zależności od potrzeb w planie jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). W § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiono, że "ustala się następujące zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", przy jednoczesnym uchwaleniu w § 10 ust. 1 pkt 6 tej uchwały, że w granicach obszaru objętego planem miejscowym nie wskazuje się terenów przewidzianych do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami odrębnymi. W § 10 ust. 1 pkt 5 uchwały postanowiono nadto, że określone w § 14, ust. 1 pkt 9, § 15, ust. 1 pkt 8, § 16, ust. 1 pkt 4, § 17, ust. 1 pkt 4 warunki podziału na działki budowlane mają również zastosowanie w przypadku procedury scalani i podziału nieruchomości. Równocześnie w § 10 ust. 1 uchwały dotyczącym wprawdzie scalania i podziału nieruchomości, w pkt 5 ustalono tylko minimalne powierzchnie działek, określając ten parametr w nawiązaniu do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych wynikającej z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. W zaskarżonej uchwale nie określono więc ani szerokości frontów działek ani kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Nadto wszystkie punkty paragrafu 10, z wyjątkiem pkt 6, nie dotyczą procedury scaleń i podziałów nieruchomości a jedynie nowo wydzielanych działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości. Informacyjnie Wojewoda podkreślił, że w piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 roku Wójt Gminy S. poinformował, że na terenie objętym planem miejscowym, ze względu na istniejący stan geodezyjny nie wskazano terenów wymagających wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości. Wskazano jedynie, że na terenie objętym planem dopuszcza się scalanie i podział nieruchomości, a parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości organ zamieszcza obowiązkowo jedynie dla obszarów, które zostały wskazane w planie miejscowym. Zatem biorąc pod uwagę wyjaśnienia Wójta Gminy S. uznać należy, że brak jest uzasadnienia faktycznego (przy uwzględnieniu stanu własnościowego i geodezyjnego terenu objętego planem) dla określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenu objętego planem. Rada Gminy Strzałkowo reprezentowana przez wójta w odpowiedzi na skargę podzieliła stanowisko skarżącego, wniosła o uwzględnienie skargi i nieobciążanie kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Dalej należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08). Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące zawartości aktu, nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że podziela stanowisko skarżącego. Skarżący zasadnie zwrócił uwagę że inną procedurą są bowiem zasady scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w zw. z art. 22 u.p.z.p.), a inną podział nieruchomości oparty o tryb art. 92 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), w zakresie której w planie miejscowym organ może ustalić jedynie minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Analiza zapisów zaskarżonej uchwały w świetle stanowisk stron prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Strzałkowo w § 10 uchwały zawarła wyłącznie ustalenia dotyczące podziału działek (w trybie art. 92 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.), nie przewidując na obszarze objętym planem terenów, na których miałoby następować scalanie i podział nieruchomości w rozumieniu art. 22 u.p.z.p. W takiej sytuacji brak jest uzasadnienia dla zawarcia w niej kwestionowanych przez Wojewodę zapisów. Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 10 ust. 1 w zakresie wyrazów "i warunki scalania i" oraz § 10 ust. 1 pkt 5. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organ o nieobciążanie kosztami postępowania. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł).