IV SA/Po 1184/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] października 2019 r. (znak: [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], położonej w S. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. K. (zwany też dalej "inwestorem") w dniu [...] lutego 2019 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego na granicy z działkami nr [...], [...] [...], [...], [...], przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...]. Decyzją z [...] marca 2019 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez Z. W. (zwanego też dalej "skarżącym") SKO – decyzją z [...] czerwca 2019 r. – uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od tej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożył Z. W., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z [...] października 2019 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. – SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo-usługowa oraz usługowa. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Odnosząc się następnie do poszczególnych nw. parametrów projektowanej zabudowy, SKO wskazało w szczególności, że: - linia zabudowy – przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że zabudowa w obszarze przyjętym do analizy zlokalizowana jest w odległości od ok. 3,0 m do ok. 18,0 m od frontowej granicy działki od strony ul. [...]. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 5,00 m od granicy z działką ul. [...]; - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – planowana inwestycja nie wpływa na zmianę powierzchni zabudowy wnioskowanego terenu; - szerokość elewacji frontowej – parametr ten dla wnioskowanej inwestycji pozostaje bez zmian; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – organ I instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość elewacji frontowej od 3,5 m do 8,0 m. Zatem – jak stwierdziło SKO – organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr zgodnie z żądaniem inwestora; - geometria dachu – przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami stromymi i dachami płaskimi o wysokości głównej kalenicy od 4,5 m do 9,5 m. Zatem – jak stwierdziło SKO – organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr, tj. ustalił dla budynku dach stromy, dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 40° i wysokości kalenicy budynku 8,5 m. Wobec powyższego, a także mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie parametry zarówno linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, nie ulegają zmianie, SKO stwierdziło, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Burmistrz prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], położonej w S. przy ul. [...]. W ocenie organu II instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy. A biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p.") zostały spełnione, należy stwierdzić, że Burmistrz zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na podstawie której podjął prawidłowo uzasadnione rozstrzygnięcie. Przy tym organ I instancji w przeprowadzonej analizie działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, uwzględnił w całości, a także uzasadnił, na jakiej podstawie ustalił promień obszaru przyjętego do analizy urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO podniosło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., z którego zarazem wynika, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Mimo że budowa planowanego przedsięwzięcia budowlanego może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. W., reprezentowany przez adw. A. S., która zarzuciła naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.: a. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, tj. w szczególności zarzutów zawartych w punktach: 1.a. oraz od 2.a. do 2.e., b. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami powołanymi poniżej, przez brak zmiany zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenia, przez brak prawidłowej kontroli instancyjnej i korekty naruszeń organu I instancji, przez naruszenie przepisów: - art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez brak dokonania uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi publicznej, do której przylega nieruchomość, mimo wskazania w treści uzasadnienia decyzji, że uzgodnienie zostało dokonane – uzgodnieniu podlega projekt decyzji – zaś projekt decyzji przesłany stronie w żaden sposób nie podlegał uzgodnieniu, - § 6 ust. 1, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.; dalej w skrócie "r.w.n.z.z.") przez brak ustalenia w analizie, o której mowa w tym rozporządzeniu, średniej szerokości elewacji, jak również kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki; w tym miejscu wskazać należy, że ww. analiza jest również wewnętrznie sprzeczna, - art. 138 § 2 k.p.a. przez brak wypełnienia wszelkich wskazanych przez organ odwoławczy uwag, w zakresie którym organ I instancji ma dokonać dalszych ustaleń, jak i w jakim zakresie ma dokonać uzupełnień oraz zmian w odniesieniu do badania materiału oraz formalnego działania w sprawie, przez brak ustaleń, o których mowa w punkcie 2.b. powyżej, o czym organ odwoławczy mówi dwukrotnie, w treści uzasadnienia jego decyzji, a nadto przez ponowne wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a.), z którego nie wynikają przesłanki mające uzasadniać rozstrzygnięcie wskazane w sentencji projektu decyzji, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak właściwego zgromadzenia oraz rozważenia materiału dowodowego, przez brak ustalenie okoliczności związanych z rzeczywistym zagęszczeniem zabudowy mieszkaniowej na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, braku zbadania kwestii tego, w jaki sposób zwiększenie powierzchni mieszkalnej na nieruchomości wpływanie na kwestię obsługi komunikacyjnej nieruchomości – miejsc postojowych, - art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., które to uprawnienie wywodzone jest z przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. z uwagi na fakt, iż strona (wszystkie strony) mają prawo brania udziału w postępowaniu przed tym organem, w tym miejscu wskazać należy, że brak zawiadomienia strony o postępowaniach uzgodnieniowych stanowi postawę wznowienia tych postępowań, a tym samym postępowania głównego, w niniejszym postępowaniu brak było stosownych zawiadomień, a jednocześnie organ wydał decyzję przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez strony postępowania, tj. w terminie, który przypadał przed upływem (realnego) terminu do zajęcia takiego stanowiska, co uniemożliwiło stronie składającej odwołanie wypowiedzenie się w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania, 2. prawa materialnego, tj. przepisów: a. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że: - przedsięwzięcie polegające na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną na terenie działki nr geod. [...] położonej w S. przy ul. [...] jest zgodne z zasadami dobrego sąsiedztwa, gdy na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowane są dwa budynki wykorzystywane na cele mieszkaniowe (dwa budynki dwupoziomowe o funkcji mieszkaniowej), co w żadnym zakresie nie odpowiada charakterowi zabudowy na obszarze analizowanym, zaś wnioskowana inwestycja ma doprowadzić do powstania kolejnego poziomu mieszkalnego w jednym z budynków, ustalone zostaje, że wysokość budynku do kalenicy może wynosić 8,5 m, zaś maksymalna wysokość w obszarze analizowanym to 8 m, nadto ustalono dach spadzisty, gdzie w przemożnej części w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, - inwestycja nie doprowadzi do zaburzenia charakteru zabudowy na obszarze analizowanym, na którym budynki są dwupoziomowe, co jest zasadą, jedno odstępstwo nie czyni w tym zakresie na terenie analizowanym dopuszczalnym lokalizowanie budynków o większej ilości kondygnacji, w sąsiedztwie, które ma charakter zabudowy niskiej, dwupoziomowej, - zgodne z zasadami dobrego sąsiedztwa jest rozbudowanie kolejnego budynku (jednego z dwóch) wykorzystywanych na nieruchomości na cele mieszkaniowe, bez lokalizacji dodatkowych miejsc postojowych na nieruchomości, gdzie zwiększenie takiej powierzchni wiąże się z większą ilością osób zamieszkujących na nieruchomości, a tym samym większym zapotrzebowaniem na miejsca postojowe, które nie jest realizowane, b. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez zbyt daleką ingerencją w prawo własności nieruchomości strony – Z. W., przez doprowadzenie to sytuacji nadmiernego zagęszczenia zabudowy mieszkaniowej na terenie sąsiadującym (dwa budynki użytkowane na cele mieszkalne na jednej nieruchomości, gdzie zasadą jest jeden budynek mieszkalny na jednej nieruchomości) z nieruchomością stanowiącą własność strony. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; w skrócie "u.p.z.p."). W związku z tym w pierwszej kolejności należy zauważyć, że ww. ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań (art. 1 ust. 1). Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo to może być wprawdzie ograniczone tzw. władztwem planistycznym j.s.t. (por. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle (nie-rozszerzająco). Ograniczenia prawa własności (czyli wartości chronionej konstytucyjnie) mogą wyłącznie wynikać z ustaw (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Decyzja administracyjna może ograniczać prawo własności, ale jedynie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjnie chronione prawo własności. Jednym z jego elementów jest tzw. wolność zagospodarowania terenu, której ustawodawca dał wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzając, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Urzeczywistnieniu ww. prawa służy niewątpliwie art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p., mówiący o tym, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis ten odpowiednio stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."), która, podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("decyzji "u.l.i.c.p."), jest wydawana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), ale inaczej niż decyzja u.l.i.c.p., służy określeniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycjami celu publicznego (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony m.p.z.p., jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (z wyjątkami określonymi w dalszych ustępach: 2–5), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "r.w.n.z.z."). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika (i nie jest to też kwestionowane przez skarżącego), że w odniesieniu do planowanej inwestycji zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.z.p., tj. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych / leśnych na cele nierolnicze / nieleśne. Wątpliwości Sądu wzbudziło natomiast stwierdzenie SKO, iż spełniona została także przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ten ostatni przepis jako jeden z wymogów przy ustalaniu warunków zabudowy stawia posiadanie, wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego, uzbrojenia terenu – istniejącego lub projektowanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. wymóg ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji w.z. od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci (por. np. wyrok NSA z [...].11.2012 r., II OSK [...], Centralna Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W kontrolowanej sprawie inwestor do wniosku załączył zapewnienia gestorów odnośnych sieci infrastrukturalnych (elektroenerget. i wod.-kan.), w tym zapewnienie Spółki A dotyczące dostaw energii elektrycznej (pismo z [...] stycznia 2019 r.). Zapewnienie to, w odróżnieniu od zapewnień pozostałych, zostało wydane z zastrzeżeniem jego ważności przez okres tylko 12 miesięcy od daty wystawienia (pozostałe: przez 2 lata). Oznacza to, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji przez SKO ([...] kwietnia 2020 r.) zapewnienie dostawy energii elektrycznej przez Spółkę A było już nieaktualne ("nieważne"). Stanowisko, że nie tylko organ pierwszej instancji, ale również rozpatrujący daną sprawę organ odwoławczy winien dysponować aktualnymi opiniami gestorów sieci, znajduje oparcie we właściwie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.) – zgodnie z którą organ odwoławczy nie tyle (a przynajmniej nie tylko) kontroluje decyzję pierwszoinstancyjną, ale przede wszystkim ponownie merytorycznie rozpoznaje i rozstrzyga daną sprawę, w jej całokształcie, usuwając też, w miarę potrzeby, ewentualne braki, w granicach zakreślonych przez art. 136 § 1 k.p.a. Z tych względów stanowisko organu II instancji o ziszczeniu się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy za uznać przedwczesne, a przynajmniej nie udokumentowane w sposób należyty, i przez to naruszające ów przepis, w związku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Już to przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Przechodząc do oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., trzeba wyjaśnić, że przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. – jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". W analizowanym przepisie ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61 Nb 2, s. 605-606). Podstawowym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną"), której sporządzenie nakazuje § 3 r.w.n.z.z. Prawidłowe sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można wszakże utożsamiać z warunkami zabudowy określonymi w samej decyzji w.z. i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem. I to właśnie na podstawie treści tego dokumentu, oraz, oczywiście, pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 r.w.n.z.z., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 r.w.n.z.z.). Przy tym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 r.w.n.z.z.). Jak z powyższego wynika, obszar analizowany należy wyznaczyć "wokół" działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się np. do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA z [...].10.2007 r., II SA/Łd [...], CBOSA). Jednak trzeba mieć na uwadze to, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził na nim analizę architektoniczno-urbanistyczną. Istotne wątpliwości budzą jedynie niektóre wnioski wyprowadzone z tej analizy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że główny zjazd na teren inwestycji ma odbywać się od strony ul. [...], a granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w minimalnej odległości, równej trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 55 m. należy podzielić stanowisko organu, że taki obszar jest wystarczający dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jeśli idzie o przesłankę kontynuacji funkcji, to w kontrolowanej sprawie nie może być wątpliwości – zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, że mamy w tym przypadku do czynienia wyłącznie z planowaną nadbudową – że przesłanka ta została spełniona. Tym bardziej, że dotychczas występująca na inwestowanej działce nr [...] funkcja mieszkaniowa ("M") nie ulegnie zmianie w związku z realizacją inwestycji. Z uwagi na charakter tej inwestycji (nadbudowa), zmianie nie ulegną również takie parametry zabudowy, jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 r.w.n.z.z.) oraz szerokość elewacji frontowej (§ 6 r.w.n.z.z.). Już z tego względu zarzut skargi odnoszący się do braku ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej jawi się jako chybiony. W ocenie Sądu organ nie miał obowiązku dokonywania ustaleń w tym przedmiocie, skoro ww. parametr nie ulega zmianie (co wyraźnie wynika z decyzji organu I instancji). Ubocznie wypada zauważyć, że wbrew zarzutom skargi, w sporządzonej analizie średnia wielkość ww. parametru została jednak ustalona (na 10,1 m). Istotne wątpliwości Sądu wzbudziła za to prawidłowość wyznaczenia przez organ I instancji parametru linii zabudowy oraz rzetelność jego weryfikacji przez SKO. W decyzji Burmistrza (pkt I.2.2.a. jej sentencji) linia zabudowy została określona jako "nieprzekraczalna w odległości 5,0 m od granicy działki z ul [...]". SKO weryfikując ów parametr, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nie uległ on zmianie (cyt.: "w niniejszej sprawie parametry zarówno linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, nie ulegają zmianie"). I zasadniczo tak powinno być w przypadku inwestycji stanowiącej nadbudowę. Uszło jednak uwagi SKO, że z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż linia zabudowy na inwestowanej działce nr [...] obecnie przebiega w odległości 6 m od granicy działki. Tymczasem w samej decyzji organ I instancji powyższy parametr ustalił na 5 m, dokonując tym samym – jak można wnioskować – jego istotnej zmiany w stosunku do stanu istniejącego. Podstaw ani powodów tej zmiany Burmistrz nie wyjaśnił, a organ II instancji jej w ogóle nie dostrzegł. Wątpliwości co do poprawności działań organów w omawianym zakresie dodatkowo potęguje fakt, że w załączniku graficzny do decyzji organu I instancji – do którego to załącznika w kwestii ustalenia linii zabudowy decyzja wyraźnie odsyła (zob. pkt I.2.2.a. sentencji decyzji) – nieprzekraczalną linie zabudowy poprowadzono po licu istniejącego od frontu działki budynku, czyli według ustaleń analizy: w odległości 6 m od jej granicy, ale zwymiarowano ją jako biegnącą 5 m od granicy. Z tych względów Sąd uznał, że kwestia poprawności ustalenia linii zabudowy – jako parametru określonego w decyzji wielkością metryczną ("5 m"), a nie za pomocą klauzuli "bez zmian" – powinna zostać przez organ II instancji wyjaśniona, w ramach dostępnego jemu, uzupełniającego postępowania z art. 136 § 1 k.p.a. Organ winien ustalić, jak (w jakiej odległości od granicy działki) przebiega obecnie istniejąca linia zabudowy, i czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy określenie tego parametru na "5 m" oznacza jego zmianę, a jeśli tak, to czym owa zmiana jest podyktowana. Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący wskazanych braków ustaleń w zakresie geometrii dachu. To zagadnienie normuje § 8 r.w.n.z.z., w myśl którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Na tym tle normatywnym należy stwierdzić, że – po pierwsze – decyzja organu I instancji nie zawiera ustalenia co do kierunku głównej kalenicy dachu. Organ przy tym nie wyjaśnił, czy oznacza to pozostawienie inwestorowi swobody w tym zakresie, czy może z innych powodów określanie tego parametru było zbędne (bo w okolicznościach kontrolowanej sprawy ów parametr jest np. zdeterminowany innymi wskaźnikami lub okolicznościami, jak choćby parametrami i usytuowaniem nadbudowywanego budynku). Po drugie, organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił – a SKO tego nie wyjaśniło – dlaczego kąt nachylenia połaci dachowych organ określił na "40ş", skoro, jak wynika z ustaleń analizy urbanistycznej, w przypadku dachów stromych w obszarze analizowanym występują tylko takie, których kąt nachylenia wynosi 30ş (dach jednospadowy) albo 45ş (dachy dwuspadowe). Po trzecie, organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego parametr wysokości kalenicy planowanego budynku (po nadbudowie) określił na 8,5 m (czyli wielkość maksymalną w obszarze analizowanym). Z kolei SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się do stwierdzenia, że: "Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami stromymi i dachami płaskimi o wysokości głównej kalenicy od 4,5m do 9,5m, zatem [...] organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr [...]". W związku z tym w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom SKO, w obszarze analizowanym nie występują budynki o wysokości kalenicy 9,5 m. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, że najwyższe budynki mają kalenice na wysokości 8,5 m i znajdują się na działkach nr [...], [...] i [...]. Działki te są położone na skraju obszaru analizowanego (granica tego obszaru je przecina), w odległości ponad 50 m od granicy inwestowanej działki nr [...] (przy promieniu wynoszącym 55 m od granic tej działki). W tym miejscu Sąd zaznacza, że nie przesądza, iż organ powyższy parametr określił błędnie, a jedynie wskazuje, że opierając się na błędnych założeniach co do maksymalnej wysokości kalenicy w obszarze analizowanym, SKO nie dokonało rzetelnej analizy prawidłowości i zasadności ustalenia powyższego parametru. Wątpliwości Sądu nie budzi natomiast prawidłowość ustalenia w kontrolowanej sprawie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który to parametr, co do zasady – zgodnie z § 7 ust. 1 r.w.n.z.z. – wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 r.w.n.z.z.). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 r.w.n.z.z.). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 r.w.n.z.z.). W kontrolowanej sprawie organ I instancji określił parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na maksymalnie 5 m od poziomu terenu do dolnej krawędzi okapu. Weryfikując poprawność tego ustalenia, Sąd miał na uwadze m.in. to, że planowana nadbudowa ma być wzniesiona na tyłach inwestowanej działki oraz że na działkach sąsiednich, na granicy z którymi ma być nadbudowany budynek, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zróżnicowana i waha się w przedziale 7–8 m. Z tych też względów, w ocenie Sądu, określenie omawianego parametru zgodnie z żądaniem inwestora można uznać za uzasadnione. Na marginesie wypada zauważyć, że ustalenie tego parametru nie było kwestionowane również przez skarżącego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, co następuje: - zasadnie wytknął skarżący, że organ II instancji – wbrew wymogom płynącym z art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – nie do wszystkich zarzutów odwołania ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności nie odniósł się do zarzutów dotyczących: wadliwości określenia geometrii dachu; "zaburzenia charakteru zabudowy" przez nadbudowę jednego z dwóch zlokalizowanych na inwestowanej działce budynków mieszkalnych dwupoziomowych [notabene z dokumentacji fotograficznej zdaje się wynikać, że nadbudowywany budynek jest jednak jednopoziomowy – uw. Sądu]; a także braku uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi (i powiązanego z tym zarzutu nieuczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu uzgodnieniowym). Wytknięte wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji winien wyeliminować przy ponownym rozpoznaniu sprawy; - nietrafny okazał się zarzut co do braku ustaleń w zakresie miejsc postojowych. Wszak w pkt III.1.2. decyzji Burmistrza zawarto expressis verbis zastrzeżenie, że: "Pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki objętej wnioskiem, przyjmując minimum 2 miejsca postojowe na każdy lokal"; - za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP (a także dalszych przepisów powołanych w skardze w związku z wytykanym w niej "zagęszczeniem" zabudowy) przez zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego, "poprzez doprowadzenie do sytuacji nadmiernego zagęszczenia zabudowy mieszkaniowej na terenie sąsiadującym", przez dopuszczenie lokalizacji dwóch budynków na cele mieszkaniowe na jednej nieruchomości, gdzie zasadą jest, jak stwierdził skarżący, jedne budynek mieszkalny na jednej nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu wypada zauważyć, że kontrolowana decyzja w.z. nie zezwala na lokalizację nowego budynku mieszkalnego, a jedynie na nadbudowę budynku już istniejącego o takim charakterze (cyt. pkt I.1.: "Rodzaj inwestycji: nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną"). Na działce będącej przedmiotem inwestycji istnieją już dwa budynki mieszkalne. Ponadto należy zaznaczyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, iż przy braku m.p.z.p. dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym – stanowiącego element treści tego prawa – określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. m.in. wyroki NSA: z [...].07.2007 r., II OSK [...]; z [...].01.2007 r., II OSK [...] – CBOSA). Z ww. przepisu można wyprowadzić wniosek, że wnioskodawcy (często: właścicielowi / użytkownikowi wieczystemu terenu) nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla danej – określonej we wniosku – inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowiłaby, że dane zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Potwierdza to art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować, i w związku z tym, występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. W postępowaniu lokalizacyjnym wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, przy czym ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana lub arbitralna i prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Także z tych względów – oprócz zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących sposobu i zakresu ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym – zarzuty skargi zmierzające w istocie do zakwestionowania dopuszczalności nadbudowania drugiego budynku mieszkalnego na działce będącej przedmiotem inwestycji, z uwagi na interes faktyczny sąsiada, nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego, rozpoznając sprawę ponownie w warunkach związania, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a. (po ew. uprawomocnieniu się niniejszego wyroku), organ II instancji winien uwzględnić powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. W szczególności winien uzupełnić, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., materiał dowodowy sprawy o aktualne opinie gestorów sieci, a także wyjaśnić należycie – niewykluczone, że z wykorzystaniem przewidzianej w ww. przepisie możliwości powierzenia określonych czynności wyjaśniających organowi I instancji albo w drodze bezpośredniej korespondencji z autorem sporządzonej w postępowaniu przed tym organem analizy architektoniczno-urbanistycznej ("skorygowanej") – podniesione wyżej przez Sąd zastrzeżenia i wątpliwości, w tym co do sposobu lub zasadności ustalenia poszczególnych, wskazanych parametrów. Następnie, w zależności o wyniku tych czynności, SKO podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając – w tym odnosząc się jednoznacznie do wszystkich zarzutów odwołania – jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu skarżącego, ustalone według obowiązujących stawek minimalnych ([...] zł), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (dla jednego pełnomocnika: [...] zł) – łącznie [...] zł.