IV SA/Po 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi G. W.-Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] Wójt Gminy O. ustalił na rzecz D. D. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie części zachodniej budynku socjalno - magazynowo - garażowego i zmianie sposobu jego użytkowania na cel mieszkaniowy oraz dobudowie od strony wschodniej budynku magazynowo - garażowego na działce oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...], położonej w obrębie K.. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] września 2011 r., uzupełnione pismem z dnia [...]października 2011 r., wniosła G. W. – Ł. wnosząc o jej uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej Kpa) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie od decyzji wnosi się (za pośrednictwem organu, który wydał decyzję) w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jest to termin ustawowy, wiąże zarówno organy administracji publicznej jak i uczestników postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla takiej osoby jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Trwałość rozstrzygnięcia wynikająca z decyzji ostatecznych odnosi się do organów administracyjnych oraz wszystkich stron postępowania. Organ wyjaśnił, iż z akt sprawy nie wynika, aby G. W. – Ł. brała udział w toczącym się postępowaniu. Decyzja Wójta Gminy doręczona została wyłącznie inwestorowi, który nie wniósł odwołania. Przed wniesieniem przedmiotowego odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Jednak niewzruszalność tej decyzji w trybie odwoławczym nie oznacza, iż nie może być wzruszona w trybie nadzwyczajnych środków prawnych, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Taką możliwość stwarza między innymi wznowienie postępowania, które może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż uniemożliwienie stronie wniesienia odwołania w terminie pozwalającym na jego rozpatrzenie przed uzyskaniem kwalifikacji ostateczności decyzji należy - zgodnie z orzecznictwem administracyjnym i sądowo administracyjnym - uznać jako uniemożliwienie stronie brania udziału w postępowaniu bez własnej winy, a więc jako zaistnienie przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła G. W.-Ł.zarzucając jej naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 7 , art. 8 , art. 9 i art. 10 Kpa, – art. 63 Kpa, – art. 127 Kpa - poprzez wadliwe zastosowanie, – art. 145 § 1 pkt 4 Kpa- poprzez niezastosowanie, – art. 28 Kpa - poprzez wadliwą wykładnię, – art. 7 i 77 Kpa - poprzez brak ustaleń co do tego , czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania, – art. 134 Kpa -poprzez wadliwe zastosowanie. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu strona wskazała, iż organ nie ustalił , czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu wszczętym przez inwestora . O takim przymiocie decyduje treść art. 28 Kpa, a nie ewentualne zaniechanie organu I instancji. Określony podmiot posiada przymiot strony nawet jeśli organ I instancji nie umożliwił mu udziału w postępowaniu. Brak takiego ustalenia nie pozwalał na prawidłowe zastosowanie art. 134 Kpa. Skarżąca wskazała, iż jeśli przysługiwał jej przymiot strony postępowania, to brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania . W takiej sytuacji można byłoby jedynie rozważać stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Treść uzasadnienia postanowienia wskazuje na to, że organ odwoławczy dopuszcza możliwość, iż skarżącej przysługiwał przymiot strony. W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9, 10 Kpa . Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 Kpa. Przepis ten nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego. Nadto organ jest zobligowany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania (art. 9 Kpa). W realiach niniejszej sprawy, zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując podanie nazwane odwołaniem naruszyło zasady postępowania administracyjnego wynikające z powołanych przepisów, bowiem nie wszczęło postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy rzeczywistym zamiarem skarżącej było złożenie odwołania od decyzji organu I instancji, czy też wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Skarżąca wskazała, iż w takiej sytuacji organ odwoławczy winien był poinformować stronę o okolicznościach prawnych i upewnić się, co do rzeczywistej intencji autora pisma. Tylko w sytuacji jednoznacznego podtrzymywania przez stronę charakteru jej pisma wskazanego w nim samym organ był uprawniony do kwalifikowania go jako odwołanie. Skarżąca podniosła, iż jej wolą jest uruchomienie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej w ramach wznowienia i tak winno być kwalifikowane jej pismo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w sytuacji kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu stwierdzić należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie - w trybie art. 134 Kpa - jego niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 Kpa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, iż "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Zatem zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Natomiast w niniejszej sprawie pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ogranicza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i że nie doręczono jej decyzji Wójta Gminy O.. W postępowaniu tym organ I instancji za stronę postępowania uznał wyłącznie inwestora, któremu decyzję doręczono dnia [...] maja 2011 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] maja 2011 r. Po tej dacie przedmiotowa decyzja organu I instancji nabrała waloru ostateczności. W tym miejscu wskazać należy, iż w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu stwierdzić należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie - w trybie art. 134 Kpa - jego niedopuszczalności, co w niniejszej sprawie uczynił organ odwoławczy. Z powyższych względów organ zasadnie w przedmiotowej sprawie wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a tym samym zarzut naruszenia art. 134 Kpa uznać należy za bezzasadny. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem po upływie terminu do wniesienia odwołania osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 Kpa wskazać należy, iż organ w świetle wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej nie miał obowiązku czynić dalszych ustaleń czy osobie wnoszącej odwołanie przysługuje przymiot strony w zakończonym postępowaniu, ponieważ rozstrzygnięcie powyższej kwestii w żądnym wypadku nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż nie może być mowy o wadliwej wykładni art. 28 Kpa w sytuacji, w której organ nie stosował powyższego przepisu. Podstawa wydanego w niniejszej sprawie postanowienia stanowiło ustalenie, iż odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej. Organ w wydanym przez siebie postanowieniu w żadnym stopniu nie przesądził czy wnoszącej odwołanie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Również zarzut naruszenia art. 127 Kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Strona stawiając zarzut wadliwego zastosowania powyższego przepisu nie skonkretyzowała na czym ta wadliwość miałaby polegać. Powyższy przepis wskazuje jedynie, iż o decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji oraz wskazuje organ właściwy do rozpoznania odwołania, którym niewątpliwie w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie wskazać należy, iż jedną z zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 Kpa, jest odformalizowanie postępowania, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Ponadto organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Organ obowiązany jest również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa ponadto nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kpa). W świetle powyższych zasad nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1774/07, LEX nr 518360, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Natomiast, kiedy pismo jest zredagowane w sposób nie budzący wątpliwości organ winien mu nadać bieg. Z taką sytuacją mam do czynienia w niniejszej sprawie. Pismo wniesione przez skarżącą nazwane odwołaniem nie budzi żadnych wątpliwości, iż ma taki charakter. Na powyższy charakter wskazuje również późniejsze pismo skarżących z dnia [...] października 2011 r. stanowiące odpowiedź na pismo organu pierwszej instancji z dnia [...]września 2011 r.. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. wnoszący pismo wyraźnie wskazali " (...) co jest przedmiotem naszego odwołania do Kolegium pismem z dnia 12 września – wyjaśniamy co następuje." Tak jednoznaczne sformułowania stanowiska wbrew opinii skarżącej zawartej w skardze nie mogło doprowadzić do uznania przez organ, że pismo z dnia [...] września 2011 r. w istocie stanowi wniosek o wznowienie postępowania. Jak wskazano już wyżej organ nie jest w żadnym wypadku uprawniony do zmiany woli strony. Z powyższych względów zarzuty strony skarżącej odnoszące się do art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i 77 Kpa nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 63 Kpa, ponieważ z treści skargi w żadnym stopniu nie wynika w jaki sposób organ naruszył przepisy określające wymagania co do formy, danych podania, a także trybu wnoszenia podań. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.