IV SA/Po 1200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ś. na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – zwanej dalej jako "k.p.a.") odmówił E. P. (zwanej dalej również jako "skarżąca") zasiłku dla opiekuna o którym mowa w art. 2 ust. pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r., zasiłku dla opiekuna o którym mowa w art. 2 ust. pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów za okres od [...] maja 2014 r. do [...] sierpnia 2016 r. oraz odsetek ustawowych o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2014 r. do organu wpłynęło aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności E.P. stwierdzające okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji od [...] sierpnia 2013 do sierpnia 2016 r. Organ uznał, że skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna na matkę, ponieważ nie spełnia przesłanek art. 2 ust. 2 pkt 1 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. P.. Wyjaśniła, że choroba na którą cierpi jej matka ciągle postępuje i w coraz większym stopniu utrudnia normalne funkcjonowanie i wykonywanie czynności dnia codziennego. Skarżąca wyjaśniła, że jest studentką i w ciągu dnia musi wracać do domu aby pomóc matce. Z tego też powodu nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Źródło utrzymania rodziny stanowi dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2, art.4, art.5, art.6, art. 10 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia [...] sierpnia 2016 r., skarżąca zamieszkuje wraz z matka i faktycznie sprawuje opiekę oraz że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jednakże współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że z mocy art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy podstawę prawną stanowił przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu. Jak wskazało SKO osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten wyklucza skarżącą z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku dla opiekuna, mimo spełniania pozostałych przesłanek i to bez względu na fakt sprawowania opieki, który wynika z ustawowego obowiązku alimentacyjnego między krewnymi. Zdaniem Kolegium z faktem samego sprawowania opieki nie wiąże się automatycznie prawo do rekompensaty finansowej ze strony państwa ze środków publicznych w formie zasiłku dla opiekuna w razie niespełnienia łącznie wszystkich przesłanek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.P. wyjaśniła, że ze względu na charakter pracy męża osoby niepełnosprawnej, sprawowanie przez niego opieki jest niemożliwe w stopniu tego wymagającym. Ojciec jest rolnikiem i większość czasu przebywa poza domem, będąc jedynym żywicielem rodziny. Postępujący charakter choroby matki coraz bardziej ogranicza jej wykonywanie prostych czynności ruchowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 5. pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Osoby pozostających w związkach małżeńskich jak i osoby które w takich związkach nie są powinny być traktowane równo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą E. P. zasiłku dla opiekuna o którym mowa w art. 2 ust 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r., zasiłku dla opiekuna o którym mowa w art. 2 ust. pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów za okres od [...] maja 2014 r. do [...] sierpnia 2016 r. oraz odsetek ustawowych o których mowa w art. 2 ust. 3 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad matką E.P.. We wniosku skarżąca oświadczyła, że w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia złożenia wniosku osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika również, że E.P. legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym niezdolność do samodzielnej egzystencji w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do sierpnia 2016 r. Ponadto zaznaczyć należy, że z akt sprawy wynika również, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E.P. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z art. 1 tej ustawy wynika, iż określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 2 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z kolei w art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskazano, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jednoznacznie w z powyższego wynika, iż uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna, uzależnione jest, od spełniała przez wnioskodawcę takiego świadczenia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Organ I instancji, a za nim również organ odwoławczy uznały, że skoro matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, to też zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca nie spełniła przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna. Wskazać w tym miejscu należy, że przyjęcie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13. Trybunał uznał art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego wygasły wszystkie dotychczasowe decyzji o przyznaniu świadczeń pielęgnacyjnych, za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy zmieniającej, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W ocenie Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że przedmiotowy zasiłek skarżącej nie przysługuje w związku z niespełnieniem przez nią przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując oceny, czy skarżącej przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna, wiec i czy spełnia on przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2013 r., nie można tracić pola widzenia, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przyznane zostało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Mimo, iż świadczenie to przyznane zostało do dnia [...] sierpnia 2013 r., to jednak wygasło ono z dniem [...] czerwca 2013 r. na mocy uznanego następnie za niezgodny z Konstytucją art. 11 ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Sąd w składzie rozpatrującym niniejsza sprawę, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14 (dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl), iż z rozważań Trybunału zawartych w uzasadnieniu wyroku K 27/13 wynika, że uznał on zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych". Mając na uwadze powyższe, przyjmując za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Innymi słowy, jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa (vide: Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] sierpnia 2012 r. przyznane jej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r. Prawo do przyznanego jej świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy niezgodnego z Konstytucją art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Mimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznając skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego decyzją [...] 7 listopada 2012 r., oceniło że spełnia ona wszystkie przesłanki do jego przyznania, to już rozpatrując odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś. w sprawie odmowy przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna uznało, że w niezmienionym stanie faktycznym skarżąca tych samych przesłanek już nie spełnia. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżąca była osobą nadużywającą świadczeń rodzinnych, a więc osobą która w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zasługiwałaby na ochroną praw nabytych. Sąd nie dostrzega uzasadnionych okoliczności, ażeby organy administracji publicznej, tylko i wyłącznie na podstawie zmiany polityki socjalnej państwa, inaczej oceniły sytuację skarżącej w niniejszej sprawie. Sytuacja ta została już bowiem oceniona w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ nie wykazał, ażeby w sprawie zaistniała zmiana stanu faktycznego względem decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., albo żeby w sprawie zaistniała jakakolwiek inna szczególna okoliczność uzasadniająca odmienną oceną spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując wniosek skarżącej organy nie mogły tracić z pola widzenia rekompensacyjnego charakteru zasiłku dla opiekuna oraz faktu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca utraciła, nie z powodu wadliwości decyzji, którą przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne, a tylko i wyłączanie na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, które wygasiły wszystkie przyznane świadczenia pielęgnacyjne. Pamiętać bowiem należy, że zasiłek dla opiekuna miał zrekompensować słusznie nabyte prawo do świadczeń rodzinnych, utracone na podstawie przepisu uznanego następnie za niezgodny z ustawą zasadniczą. Tym samym skoro, zostało już wcześniej ocenione, że w okresie o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów skarżąca spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to nieuprawnionym była odmienna ocena tych samych przesłanek w niniejszej sprawie. Pamiętać jednak należy, że powyższe rozważania dotyczące praw nabytych odnoszą się do okresu objętego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. r. Tym samym oceniając spełnienie przez skarżącą przesłanek do otrzymania zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów organ winien dokonać tej oceny tak, jakby było to świadczenie nowe, do którego nie będzie miało zastosowania stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, oraz tutejszego Sądu, w zakresie praw nabytych. W tym stanie rzeczy, Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów przedstawioną powyżej w uzasadnieniu wyroku.