IV SA/Po 1206/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [..] 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr XXXVIII/371/2017 Rady Gminy K. z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulicy [...]. W złożonej do Sądu skardze zażądano stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zarzucając jej istotnie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 i poz. 1073 ze zm. – dalej jako: u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1587 – dalej jako: rozporządzenie) poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu dróg wewnętrznych i ograniczenie się jedynie do wyznaczenia w planie dróg publicznych tj. ul. [...] i planowanej drogi publicznej klasy lokalnej położonej poza granicą planu". Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto, jak wskazano, w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia, na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Wojewoda podniósł, że te przepisy upzp i rozporządzenia naruszono poprzez zawarcie w § 15 pkt 2 lit. b uchwały, zapisów dopuszczających lokalizację dróg wewnętrznych na terenie objętym planem miejscowym, których nie wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Podkreślono, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, powinny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Podkreślono, że ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji, poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy), nie pozwala w pełni przewidzieć w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. W dalszej kolejności podniesiono, że zgodnie z zał. nr 1 do rozporządzenia, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem [...] i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, musi spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy, tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Wojewoda wskazał też, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia te powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej. Podkreślono, że obowiązkiem organów jednostek samorządu terytorialnego jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, a zatem gmina nie może scedować swoich obowiązków w zakresie określenia układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem miejscowym na właścicieli nieruchomości nim objętych. Podkreślono, że brak ściśle określonej lokalizacji przedmiotowych dróg sprawia, że plan przestaje spełniać swoją ustawową funkcję jaką jest kształtowanie przestrzenni. Podniesiono też, że w przedmiotowym przypadku organ sporządzający plan wyraźnie rozróżnił ustaleniami planu miejscowego dopuszczone do lokalizacji w § 15 pkt 2 lit. a) uchwały, dojścia i dojazdy od dróg wewnętrznych, o których mowa w § 15 pkt 2 lit. b) uchwały, świadomie zezwalając w ten sposób na wydzielanie przez właścicieli nieruchomości dróg, których nie obejmuje wyznaczony w planie miejscowym układ komunikacyjny. Wskazano nadto, że w § 10 pkt 12 lit. a) uchwały na terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem "[...]" w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono obowiązek lokalizacji "2 miejsc parkingowych na każdy lokal mieszkalny". Wojewoda zauważył, że w niniejszym planie w ramach terenu zabudowy usługowej U nie została dopuszczona możliwość lokalizacji lokali mieszkalnych, a zatem wprowadzenie ustaleń odnoszących się do funkcji mieszkalnej w tym przypadku może wprowadzać rozbieżności interpretacyjne w odczycie ustaleń planu. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zapisów budzących zastrzeżenia - § 10 pkt 12 lit. a) oraz § 15 pkt 2 lit. b), podkreślając, że wobec starannie przeprowadzonej procedury planistycznej, uchylenie całego planu jest niezasadne. Odpowiadając na skargę, organ wskazał, że kwestionowana uchwała Nr XXXVIII/371/2017 stanowi zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pt. "częściowa zmiana miejscowego planu gospodarowania przestrzennego terenu działalności gospodarczej w Komornikach w rejonie ulic: [...], [...] i [...]" (Uchwała Nr XVIII/161/2012 z dnia 9 lutego 2012 r., opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. Poz. 1892 z dnia 23.04.2012 r.). Wyjaśniono, że plan terenu działalności gospodarczej w K. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] ustalał obsługę komunikacyjną terenów [...] oraz [...] w § 16 ust. 3 oraz § 17 ust. 3 w brzmieniu: "Zasady obsługi komunikacyjnej terenów - ustala się dojazd do działek budowlanych z przyległych dróg publicznych - bezpośrednio, poprzez drogi wewnętrzne lub ustanowienie odpowiednich służebności drogowych....". W innym miejscu - tj. § 16 ust. 3 uchwały zapisano: "Ustala się minimalną szerokość dróg wewnętrznych - 9,0m w liniach ograniczających." Natomiast na rysunku były wyznaczone wyłącznie drogi publiczne istniejące i planowane. Rada Gminy K. w dniu 17 grudnia 2015 roku podjęła Uchwałę Nr W/172/2015, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulicy [...] dla obszaru o powierzchni 2,6 ha. Wskazano, że obszar planu przylega od południa bezpośrednio do ul. [...] (droga powiatowa) oraz od północy do planowanej drogi publicznej klasy lokalnej (symbol w planie [...]). Celem opracowania zmiany planu była zmiana przeznaczenia północnej części planu z terenów obiektów produkcyjnych, składów magazynów na tereny zabudowy usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z wnioskiem właściciela tych terenów. W uzupełnieniu złożonych wniosków na posiedzeniu Komisji Polityki Przestrzennej Rady Gminy K. w dniu 14.12.2017 r. właściciel terenów (P. S.) wskazał, że wnioskuje o sporządzenie zmiany planu, która umożliwi na przedmiotowym terenie realizację zabudowy mieszkaniowej na własne potrzeby. Wyjaśniono, że w momencie przystąpienia obszar planu był podzielony na 8 działek stanowiących 4 odrębne własności. Wszystkie działki posiadały dostęp do ul. [...] bezpośredni lub poprzez służebność. W trakcie procedury planistycznej dokonano dalszych podziałów, lecz nie wydzielono geodezyjnie dróg wewnętrznych, ani dojść i dojazdów - działki posiadają dostęp do ul. [...] bezpośredni lub poprzez służebność oraz do nowo planowanej drogi przylegającej do obszaru od północy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulicy [...], zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium, wydzielono w południowej części obszaru teren zabudowy usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu [...] oraz w północnej części obszaru teren zabudowy usługowej o symbolu [...]. W dalszej kolejności wskazano, że planowana wielkość nowo wydzielonych działek: 2000,0 m2 na terenie [...] i 1300,0 m2 na terenie [...] pozwala na zmiany w istniejącym podziale geodezyjnym, lecz nie przewiduje się tutaj zabudowy intensywnej. Ze względu na to, że zasadnicza część (89%) obszaru objętego planem stanowi dwie odrębne nieruchomości o powierzchniach 1,1 ha i 1,2 ha, a właściciele tych nieruchomości zadeklarowali chęć budowy domów dla siebie, w planie nie przewidziano konieczności wyznaczenia drogi wewnętrznej. Jak podkreślono, przyjęte rozwiązania pozwalają na właściwe zagospodarowanie tego terenu w oparciu o dotychczasowy układ komunikacyjny: ul. [...] i planowaną drogę lokalną, bez wyznaczenia na rysunku planu dróg wewnętrznych. Wskazano, że ustalenia planu w § 15 pkt 2 lit. a) i b) wskazują dodatkowo możliwość wyznaczenia dojść i dojazdów oraz dróg wewnętrznych, jako uzupełnienie istniejącego układu komunikacyjnego oraz zachowanie dotychczas obowiązujących zapisów planu z 2012 r. dopuszczających wydzielenie dróg wewnętrznych. Uzasadniając przyjęte rozwiązanie Rada Gminy K. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1618/15 wskazując, że plan miejscowy albo powinien ustalić konkretną lokalizację dróg i ich parametry, w tym dróg wewnętrznych, albo pozostawić tę problematykę do rozwiązania na etapie stosowania art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan miejscowy musi zawierać rozwiązania konkretne, ponieważ jako prawo miejscowe musi dawać pewność co do zawartych w nim regulacji prawnych. Podkreślono, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Gmina podkreśliła, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której nie ustalono konkretnej lokalizacji dróg wewnętrznych, lecz wskazano taką możliwość na etapie realizacji podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że zauważony w skardze zapis § 10 pkt 12 lit. a) stanowi omyłkę wynikającą z wprowadzanych zmian w projekcie planu. Początkowo zakładano, bowiem możliwość lokalizacji wbudowanego mieszkania w budynku usługowym na terenie [...], jednak na dalszym etapie prac z tych rozwiązań zrezygnowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017, poz. 1875 – dalej jako: usg), uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 usg wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. W doktrynie wyraża się pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997/4/23 oraz Z. Kmieciak; Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994/6/13, jak również w wyrok WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, publ. baza CBOSA ). Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że w momencie przystąpienia do procedury planistycznej obszar objęty zaskarżoną uchwałą podzielony był na 8 działek stanowiących 4 odrębne własności. Nie budzi wątpliwości fakt, że w trakcie procedury planistycznej dokonano dalszych podziałów, lecz nie wydzielono geodezyjnie dróg wewnętrznych, ani dojść i dojazdów. Działki posiadają dostęp do ul. [...] oraz do nowo planowanej drogi przylegającej od północy. Nie budzi również wątpliwości Sądu ani stron, że w zaskarżonej uchwale – zgodnie ze studium – wydzielono w południowej części teren zabudowy usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu [...] oraz w północnej części obszaru teren zabudowy usługowej o symbolu [...]. Powierzchnia nowo wydzielonych działek to 2000m² ([...]) oraz 1300m² ([...]). Kwestią bezsporną pozostaje, że Wojewoda [...] domaga się stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały podnosząc naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 i poz. 1073 ze zm. – dalej jako: upzp ) w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1587 – dalej jako: rozporządzenie) – poprzez brak wyznaczenia na rysunku dróg wewnętrznych i ograniczenie się jedynie do wyznaczenia w planie dróg publicznych, tj. "ul. [...] i planowanej drogi publicznej klasy lokalnej położonej poza granicą planu". Wojewoda wskazał, że w zaskarżonej uchwale brak jest ściśle określonego układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem i ustala się dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszaru - poza wyznaczonymi w planie - drogami publicznymi dopuszczenie lokalizacji wydzielonych dróg wewnętrznych, W okolicznościach badanej sprawy Gmina wskazała, że ze względu na to że znaczna część (89%) planu stanowi dwie odrębne nieruchomości, a właściciele tych nieruchomości zadeklarowali chęć budowy domów dla siebie, w uchwale nie przewidziano konieczności wyznaczania drogi wewnętrznej. Wskazano, że w § 15 pkt 2 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały w zakresie rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się dla zapewnienia pełnej obsługi komunikacyjnej obszaru - poza wyznaczonymi w planie - drogami publicznymi dopuszczenie lokalizacji wydzielonych dróg wewnętrznych, przy czym ustalono konieczne parametry tych dróg. Podkreślono, że rozwiązanie to przyjęto jako możliwość wyznaczenia dojść i dojazdów oraz dróg wewnętrznych, jako uzupełnienie istniejącego układu komunikacyjnego oraz zachowanie dotychczas obowiązujących zapisów planu z 2012 r. dopuszczających wydzielenie dróg wewnętrznych. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej jako: p.p.s.a) dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 upzp. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, publ. baza CBOSA). Przed przystąpieniem do omówienia zarzutów podniesionych w skardze przez organ nadzoru wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 10 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 9 rozporządzenia ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, obejmujące m.in. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Jednocześnie, stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Stosownie do pkt. 6.2 Tabeli Podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (Załącznik nr 1 do rozporządzenia) tereny dróg wewnętrznych należy oznaczyć symbolem literowym KDW oraz kolorem jasnoszarym. Podkreślić trzeba, że przepis art. 15 ust. 1 upzp określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał jednak na uwadze, że nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, baza internetowa CBOSA; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162). Nie ulega wątpliwości Sądu, że plan musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Nie może jednak budzić wątpliwości fakt, że jeżeli już na terenie objętym planem wystąpią okoliczności uwzględnienia obligatoryjnych ustaleń, o których mowa w art. 15 upzp, to nastąpić to musi w sposób prawem przepisany. Należy zatem w pierwszej kolejności ocenić czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a ustaliwszy że taka potrzeba zachodzi należy ustalić możliwości odpowiedniego reagowania na rodzące się potrzeby rozwojowe. W okolicznościach badanej sprawy bezspornie stwierdzono, że stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad rozbudowy systemów komunikacji i powołując się na deklarowane przyszłe plany właścicieli działek objętych planem w § § 15 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały dopuszczono lokalizację dróg wewnętrznych, które to drogi nie znajdują jednak odzwierciedlenia na rysunku planu. Tymczasem, zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia - stanowiącego konkretyzację obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Przy czym, powyższe pozwala stwierdzić, że ani ustawa, ani rozporządzenie, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym, określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak i drogi wewnętrzne. Zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 2 rozporządzenia, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu musi spełniać wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp. Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12, baza internetowa CBOSA). Uzasadniając motywy powołanego powyżej rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych obserwowane jest zróżnicowanie poglądów w zakresie dopuszczanego sposobu lokalizacji dróg wewnętrznych w mpzp. Okoliczność ta znajduje swoje odzwierciedlenie również w okolicznościach badanej sprawy, bowiem Rada Gminy powołuje się na orzeczenie NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1618/15 w którym Sąd stanął na stanowisku, że plan miejscowy albo powinien w tym zakresie ustalić konkretną lokalizację dróg i ich parametry, w tym dróg wewnętrznych, albo pozostawić tą problematykę do rozwiązania na etapie stosowania art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując oceny zasadności złożonej skargi, Sąd wziął więc pod uwagę, że w judykaturze wyrażany jest niekiedy też podgląd dopuszczający ustalenie w treści miejscowego planu lokalizacji dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym braku wyznaczenia konkretnego ich przebiegu na rysunku planu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 133/15, z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 195/15 oraz z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 221/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie jednak Sąd wziął również pod uwagę fakt, że przepisy muszą podlegać nie tylko wykładni językowej, ale również systemowej i funkcjonalnej. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, baza CBOSA). Należało zatem mieć na względzie fakt, że akty prawa miejscowego muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczając adresatom pewien sposób zachowania się (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66). Miejscowy plan jako akt prawa miejscowego, musi więc posiadać precyzyjnie jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie zakazów, nakazów, dopuszczeń. W świetle powyższego, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze zarówno literalne brzmienie powołanych powyżej przepisów, jak i dyrektywy systemowe i celowościowe wykładni podziela pogląd, zgodnie z którym dowolność w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego (wyrażająca się w dopuszczeniu możliwości lokalizacji dróg wewnętrznych nieprzewidzianych w planie) nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego, tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Powoduje bowiem w tym zakresie stan niepożądanej niepewności prawnej co do sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym. Sąd podziela przy tym pogląd, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych, bo jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Podkreśla się przy tym rangę tych wątpliwości interpretacyjnych wskazując, że dotyczą one kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2106/15, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, baza CBOSA). Dokonując oceny stwierdzonego uchybienia w realiach badanej sprawy należy zauważyć również, że jakkolwiek niekiedy akceptuje się odstępstwo od - zasady -jakim jest ustalenie w treści miejscowego planu lokalizacji dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym braku wyznaczenia konkretnego ich przebiegu na rysunku planu, to jednak analiza orzeczeń sądowych wskazuje, że rozwiązanie takie akceptowane bywa w drodze wyjątku, uzasadnionego każdorazowo szczegółowo przeanalizowanymi okoliczności konkretnej sprawy. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu nie ziściły się przesłanki, które uzasadniałyby w zaskarżonej uchwale odstępstwo od obowiązku jednoznacznego ustalenia w treści miejscowego planu lokalizacji dróg wewnętrznych. Należy też zauważyć, że Rada Gminy przyjęte rozwiązanie uzasadniła tym, że w momencie przystąpienia do uchwalania planu nie dokonano jeszcze podziałów działek i w tym zakresie organ odwołał się do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako: ugn. Odnosząc się do tej argumentacji należy jednak wskazać, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ przyjął, że jako zasadę (a nie wyjątek) należy traktować dowolność w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego (wyrażającą się w dopuszczeniu możliwości lokalizacji dróg wewnętrznych nieprzewidzianych w planie). Dlatego też Rada Gminy K. rozwiązanie przyjęte przez siebie potraktowała jako równoważne z ustaleniem w treści miejscowego planu lokalizacji dróg wewnętrznych. Tymczasem należy zauważyć, że w judykaturze przyjmuje się, że nie można uznać jako przeszkody dla wskazania lokalizacji dróg wewnętrznych tego, że nie doszło jeszcze do podziału nieruchomości objętych postanowieniami planu (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn.. II OSK 1618/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Plan miejscowy powinien zawierać linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega, bowiem m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.(art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia). W tej zaś sprawie bez określenia układu komunikacyjnego w odniesieniu do dróg wewnętrznych określono jedynie wymagane parametry takich dróg Jednocześnie należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji jego przepisy stanowią prawo powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które akt ten uchwaliły. Oznacza to, że ustalenia tego planu w okresie jego obowiązywania wiążące będą - nie tylko dla aktualnych właścicieli - nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Podkreślić trzeba, że funkcja planu miejscowego nie może być sprowadzana do roli decyzji ustalającej warunki zabudowy, która wydawana jest na żądanie konkretnego wnioskodawcy. Zgodzić należy się z Radą Gminy K., że co do zasady należy umożliwić korzystanie z nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami jej właścicieli. Należy jednak zauważyć, że plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, a nie stanowi tylko szczegółowej urzędowej informacji o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, publ. baza CBOSA). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. II OSK 2001/09, baza internetowa CBOSA). Stąd też, w ocenie Sądu, za niewystarczające dla uzasadnienia odstępstwa od osadzonej w przepisach prawa zasady należy uznać, wyłącznie wolę wyjścia naprzeciw potencjalnym planom inwestycyjnym aktualnych właścicieli działek objętych planem. Należy zauważyć, że rada gminy dostrzegła jednak potrzebę rozbudowy systemu komunikacyjnego, w zakresie dróg wewnętrznych skoro zadecydowała o wprowadzeniu do uchwały § 15 pkt 2 lit. b) w uchwalonym brzmieniu. W tej sytuacji, mając na uwadze fakt, że w okolicznościach badanej sprawy zainicjowano procedurę planistyczną dla czterech działek (które następnie zostały podzielone na osiem) należało w sposób jednoznaczny i przejrzysty określić lokalizację dróg wewnętrznych. Zauważyć też trzeba, że sporządzenie zmiany planu, która umożliwi na przedmiotowym terenie realizację zabudowy mieszkaniowej na własne potrzeby właściciela tych nieruchomości, nie może być utożsamiane a priori z brakiem możliwości wytyczenia lokalizacji dróg wewnętrznych, czego w istocie wymagają przepisy prawa. Należy też wreszcie wskazać, że rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1011/07, baza CBOSA; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zatem zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 393/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Wojewoda we wskazanym zakresie podniósł naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia, skoro w części tekstowej określono parametry dla dróg wewnętrznych, jednocześnie odstępując od określenia lokalizacji tych dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wniosku Rady Gminy K. o stwierdzenie nieważności § 10 pkt 12 lit. a oraz § 15 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że przyjęcie tego rozwiązania oznaczałoby pozostawienie w obrocie prawnym uchwały nie posiadającej obligatoryjnych postanowień. Brak zaś w miejscowym planie obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 zaskarżonej ustawy skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r. sygn.. II OSK 1623/11, baza internetowa CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach badanej sprawy skoro Rada Gminy K. uznała, że okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego, a jednocześnie odstąpiła od wyznaczenia konkretnego ich przebiegu na rysunku planu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego samego § 15 pkt 2 lit. b) uchwały – o co w odpowiedzi na skargę wnosiła Rada Gminy – spowodowałoby więc pozostawienie w obrocie aktu prawa miejscowego, który dopuszcza wydzielenie dróg wewnętrznych ( §§ 9 i 10) a jednocześnie nie określa ich parametrów. Za zasadny uznać należało również zarzut skargi dotyczący § 10 pkt 12 lit. a) uchwały, z uwagi na fakt, że przepis ten na terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem "[...]" w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustala obowiązek lokalizacji 2 miejsc parkingowych na każdy lokal mieszkalny, podczas gdy w planie w ramach terenu zabudowy usługowej U nie została dopuszczona możliwość lokalizacji lokali mieszkalnych. Z zarzutem tym zgodziła się również Rada Gminy K. wnosząc o stwierdzenie nieważności tego przepisu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 205 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265)