IV SA/Po 121/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia herbu i flagi oddala skargę /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska WSA/wyr.1-sentencja wyroku IV SA/Po 121/08 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Rada Powiatu M., na podstawie art. 12 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. z 1978 r. Nr 31, poz. 130 ze zm.), ustanowiła herb i flagę Powiatu M.. Symbole zostały opisane w uchwale, a ich wzory określono w załącznikach graficznych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 stycznia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda W. stwierdził nieważność powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu przyznał, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu i flagi powiatu (art. 12 ust. 10 ustawy o samorządzie powiatowym), a kompetencje takie przewiduje art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu stanowiącego własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Jednocześnie organ nadzoru zaznaczył, iż wzory symboli powinny być ustanawiane w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii oraz miejscową tradycją historyczną i wymagają opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust. 2 i 3 ustawy), której w sprawie nie wydano. Wojewoda nie podzielił argumentacji Rady, iż niewydanie opinii w terminie 3 miesięcy od złożenia wniosku należy rozumieć jako wydanie opinii pozytywnej. Podał, że Rada obowiązana jest przy ustanawianiu symboli przestrzegać ustawowych reguł, których określenie wymaga wiedzy profesjonalnej (formułuje je Komisja Heraldyczna), a opinia służy radzie powiatu jako materiał niezbędny do podjęcia właściwej uchwały. Wojewoda uznał również, że konieczność zasięgnięcia opinii ministra nie może być postrzegana jako ograniczenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Powiatu M. zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o odznakach i mundurach polegające na błędnym uznaniu, że nie miała prawa podjąć uchwały bez pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że uchwała była sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu Rada podała, że tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przez Wojewodę na poparcie rozstrzygnięcia sformułowane zostały na kanwie spraw, w których minister negatywnie zaopiniował przedłożone projekty herbów i flag. Tymczasem skarżąca spełniła warunek określony w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach, bowiem dnia [...] sierpnia 2007 r. przesłano wzory herbu i flagi do zaopiniowania, a minister nie wydał opinii w wymaganym terminie trzech miesięcy od doręczenia wniosku (które nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2007 r.). W ocenie Rady upływ terminu do wydania opinii umożliwił podjęcie uchwały o ustanowieniu herbu i flagi zgodnie z wzorami przesłanymi do zaopiniowania. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały w sprawie herbu gminy od uprzedniego uzyskania opinii, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że wzory symboli wymagają zaopiniowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub, ewentualnie, oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszej kolejności wskazał, że skarga została podpisana przez Przewodniczącego Rady Powiatu M. Zdaniem Wojewody przewodniczący organu stanowiącego powiatu nie może reprezentować tego organu, bowiem nie należy to do jego obowiązków określonych w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W myśl tego przepisu zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Wojewoda stwierdził, że skarżącym powinien być powiat m., posiadający osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy). Organem reprezentującym powiat na zewnątrz jest natomiast starosta (art. 34 ust. 1 ustawy). Odnosząc się do meritum sprawy organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo dodał, że celem wprowadzania wymogu uzyskania opinii, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, jest zapewnienie zachowania, w skali całego kraju, ładu w zakresie heraldyki, jak też zapobieganie wprowadzeniu i stosowaniu wzorców czy symboli naruszających reguły heraldyki, weksylologii czy nie uwzględniających miejscowej tradycji historycznej. Cel taki może być osiągnięty jedynie przez nadanie odpowiedniej rangi opinii wydawanej na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy. Zdaniem Wojewody, tylko pozytywna opinia ministra wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego organu jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli (art. 1 ust. 3 ustawy) są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, daje podstawę organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego do pojęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli. Wraz z pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda W. przedłożył negatywną opinię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydaną w związku z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zaopiniowania projektów herbu i flagi Powiatu M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zasadniczy wywód uzasadnienia należy poprzedzić uwagą, iż - wbrew stanowisku Wojewody - dopuszczalne jest podpisanie skargi przez przewodniczącego rady jednostki samorządu terytorialnego. Skoro przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, 1592 ze zm.) tworzą konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności rady powiatu wyposażając ten organ w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (art. 85 ust. 3 ustawy), to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady powiatu wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 14 ust. 3 ustawy organizuje pracę rady. W sytuacji, gdy rada powiatu podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważni przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu, to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady (por. wyrok z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt. OSK 289/04, publ. Lex 158997). Za takim ujęciem przemawia również art. 85 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym, który wprost wskazuje radę powiatu jako legitymowaną do złożenia skargi. Mając na względzie powyższe nie można było uznać skargi za niedopuszczalną z tego powodu, że została podpisana przez Przewodniczącego Rady Powiatu M. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. z 1978 r. Nr 31, poz. 130 ze zm.) nie był trafny. Zgodnie z tymi przepisami wzory symboli, ustanawianych przez jednostki samorządu terytorialnego jako własne w trybie art. 3 ust. 1 ustawy, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Minister wydaje opinię w ciągu 3 miesięcy od złożenia wniosku o jej wydanie. Bezspornym jest, że wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2007 r. starosta Powiatu M. wystąpił o zaopiniowanie wzorów symboli powiatu w trybie art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, a opinia nie została wydana przez ministra w wymaganym terminie 3 miesięcy. Uznając bezczynność organu opiniującego za akceptację przedłożonych wzorów (opinię pozytywną) Rada Powiatu M. ustanowiła herb i flagę powiatu oraz ustaliła zasady ich używania. W ocenie Sądu rację miał Wojewoda stwierdzając, iż podjęta w powyższy sposób uchwała naruszała w sposób istotny art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W tym przypadku, bezczynności ministra, przejawiającej się w nieudzieleniu opinii w terminie określonym w art. 3 ust. 4 ustawy, nie można było poczytywać jako akceptacji przedłożonych wzorów. Nie znalazł również zastosowania art. 77b ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ, który obowiązany jest wydać opinię, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez powiat, z upływem wymaganego terminu. Przepis ten dotyczy sytuacji, w których zatwierdzeniu, uzgodnieniu lub zaopiniowaniu podlega samo rozstrzygnięcie lub jego projekt (art. 77b ust. 1 in fine ustawy). Tymczasem art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach warunkuje podjęcie uchwały o ustanowieniu przez jednostkę samorządu własnych symboli od wcześniejszego zaopiniowania wzorów tych symboli przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Dopiero zaopiniowany w przepisanym trybie wzorzec symbolu może być poddany pod głosowanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Do przyjęcia takiego wniosku skłania ratio legis art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Uzyskanie opinii nie jest bowiem czynnością samą w sobie, ale służy określonemu celowi, a co za tym idzie przy interpretacji przepisu ją nakazującego, należy brać pod uwagę funkcję jaką ma spełniać. Symbole powiatu, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, powinny być ustanawiane w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Rada powiatu nie może dowolnie określać wzoru herbu czy flagi, ale obowiązana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych reguł. Służy to zapewnieniu ładu w zakresie heraldyki (także w skali ogólnopolskiej). Opinia, o której mowa w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach jest natomiast instrumentem pozwalającym na ocenę zastosowania zasad heraldyki, weksylologii oraz miejscowej tradycji historycznej. Wprawdzie opinię wydaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej, co wynika z przepisów art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy o odznakach i mundurach. Komisja Heraldyczna jest organem opiniodawczym ministra, a jej skład ma gwarantować kompetencje tego organu w zakresie heraldyki i weksylologii. Należy zatem stwierdzić, że celem omawianego art. 3 ust. 3 ustawy, obligującego do uzyskania opinii właściwego organu o wzorach symboli, jest doprowadzenie do ustanawiania przez radę powiatu takich wzorów herbu, flagi i innych symboli, które byłyby zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Zwłaszcza, że określona specjalistyczna wiedza zawarta w takiej opinii, niezbędna jest radnym do podjęcia świadomej uchwały w tym zakresie. Z tych też względów należy uznać, iż uzyskanie opinii o wzorach herbu, flagi, pieczęci, o czym stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, powinno nastąpić przed podjęciem uchwały przez radę gminy w przedmiocie ustanowienia tych symboli (wyrok z dnia 24 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 767/04, niepubl.; wyrok z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 862/05, niepubl.). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem nadzorowana uchwała - przez pominięcie wymaganej prawem opinii - naruszała prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Na marginesie Sąd wyjaśnia, iż wyrok z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3089/03, na który Rada powołała się w skardze został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyżej wyrokiem z dnia 24 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 767/04. W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Z tego względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/ J. Stankowski /-/ I. Kucznerowicz Za nieobecnego sędziego /-/ J. Stankowskli KB/