IV SA/Po 1216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Rada Gminy w K. – na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 6 ust. 2 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, z późn. zm.; dalej jako "ustawa") – w dniu [...] lutego 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną też dalej "Uchwałą"). P. S. (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący"), działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia [...] stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177, z późn. zm.) oraz art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), pismem z [...] listopada 2017 r. (sygn. PR Pa. [...]), wniósł skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił jej istotne naruszenie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania Uchwały – będącej, zdaniem Skarżącego, aktem prawa miejscowego – w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Na tej podstawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. (dalej też jako "Wójt") wniósł o uwzględnienie skargi w całości. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że Rada Gminy w K. (dalej też jako "Rada Gminy") dostrzega uchybienie popełnione przy uchwalaniu zaskarżonej Uchwały polegające na zaniechaniu wprowadzenia do tego aktu prawa miejscowego stosownego postanowienia w sprawie jego publikacji w dzienniku urzędowym. Wyjaśnił, że brak takiego postanowienia wynikał stąd, iż –podejmując Uchwałę – błędnie uznano, że nie jest ona aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na wstępie należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie "z imienia (nazwy)". Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym – które przywołano także w skardze – ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób dookreślone) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/2001; wyrok NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/2005; postanowienie WSA z 08.08.2017 r., IV SA/Po 659/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 21.02.2008 r., II SA/Ol 29/08, CBOSA). Zauważyć także należy, iż akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; w skrócie: "u.o.a.n.") oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie (zwanego też dalej "Zespołem"), to jednak w treści Uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Postanowienia Uchwały są również niewątpliwie skierowane do podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11.01.2012 r., I OSK 1922/11, CBOSA) – co notabene w niniejszej sprawie nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżona uchwała – kreująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, poprzez określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu – jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (chyba że w Uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie), co nie nastąpiło. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała – kreująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, poprzez określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu – jako akt prawa miejscowego winna być, zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g., opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto Uchwała – jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, podlegający ogłoszeniu w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni. W konsekwencji uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego (tu: uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania) zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co expressis verbis wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że kontrolowana Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, zawierała postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 20 stanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia" – a więc bez wymaganego ogłoszenia w dzienniku urzędowym i bez zachowania vacatio legis. Mimo wskazanej wadliwości zaskarżonej uchwały Sąd nie mógł orzec o jej nieważności, lecz był zobligowany umorzyć postępowanie sądowe w tej sprawie. Miał bowiem na względzie, że w dniu wyrokowania Uchwała już nie obowiązywała. Sądowi wiadomym jest bowiem z urzędu, że została ona uchylona przez § 20 uchwały Rady Gminy z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. W.. z [...].03.2018 r. poz. 1869) – wraz z wejściem w życie tej uchwały z dniem [...] marca 2018 r. Zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: w wyniku uchylenia Uchwały) skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Jednakże, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie taki wyjątek nie zachodzi, gdyż zaskarżona Uchwała – jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego – w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana (pro foro externo) do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Brak w odniesieniu do zaskarżonej Uchwały powyższej konstytutywnej cechy ("ogłoszenia") aktu prawa powszechnie obowiązującego (tu: aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, Sąd nie był władny badać zgodności z prawem postanowień merytorycznych Uchwały (które zresztą nie zostały w skardze wyraźnie zakwestionowane).