IV SA/Po 1218/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi G. W. J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. (działającego przez upoważnionego Kierownika Sekcji Pomocy Środowiskowej Ośrodka Pomocy Społecznej w K.) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2017 r. G. W. wniosła o zasiłek celowy w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie strat spowodowanych zdarzeniem losowym w sierpniu 2017 r. W dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza K. G. W. przyznano pomoc finansową w postaci zasiłku celowego w miesiącu sierpniu 2017 w wysokości [...] zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podczas aktualizacji wywiadu w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniosek o zasiłek celowy (jak odnotowano na formularzu wywiadu w kwocie [...]zł) wniósł J. W.. Dnia [...] września 2017 r., z upoważnienia Burmistrza K. została wydana decyzja przyznająca - G. W. - pomoc finansową w postaci zasiłku celowego w miesiącu wrześniu 2017 r. w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego tj. zerwanie całego dachu z budynku mieszkalnego w dniu [...] sierpnia 2017r. Decyzję doręczono za pośrednictwem poczty, jako adresata wskazując G. W.. Przesyłkę podjął J. W.. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła zarówno G. W. jak i J. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca. Wskazano, że nieprawdą jest, iż Skarżący ocenili straty na [...] zł. Ponadto wskazano, że z uwagi a konflikt z opieką społeczną w K., z premedytacją dach wyceniono na kwotę [...]zł. Dalej Skarżący wskazali, że na początek otrzymali [...] zł, ale z opieki nie otrzymali żadnych środków. W dalszej części odwołania oświadczono, że straty jakie zostały poniesione są w granicach [...] zł o czym komisja doskonale wie, a dach był 9 lat temu całkowicie nowy. Ponadto oświadczono, że kontrole z opieki są bezzasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 roku, Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w toku przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2017 r. wywiadu środowiskowy ustalono, że Skarżący prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych doszło do zerwania całego dachu z budynku mieszkalnego oraz zalania sufitów na piętrze budynku. Ustalono, że G. W. i jej mąż chorują przewlekle, leczą się z uwagi na schorzenia serca. Podkreślono, ze Skarżąca nabyła prawo do emerytury, a jej mąż nabył prawo do renty chorobowej. Powyższe świadczenia, jak wskazano, w całości zabierane są przez KRUS na poczet zaległych składek. Podkreślono, że rodzina posiada gospodarstwo o powierzchni [...] ha, co stanowi [...] ha przeliczeniowych. Łączny dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe określone ustawą o pomocy społecznej. Mieszkanie jest wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Podkreślono, że podczas przeprowadzonego wywiadu rodzina zgłosiła potrzeby i oczekiwania na łączą kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 roku, przyznano G. W. pomoc finansową w postaci zasiłku celowego w miesiącu sierpniu 2017 r. w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego tj. zerwanie dachu budynku mieszkalnego w dniu [...] sierpnia 2017r. W dalszej kolejności wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego, a także że zgodnie z szacunkiem Komisji do oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych ustalono procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 30%. Kolegium wskazało, że dnia [...] września 2017 r. przyznano G. W. pomoc finansową w postaci zasiłku celowego w miesiącu wrześniu 2017 r. wysokości [...] zł na częściowe pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego tj. zerwanie całego dachu z budynku mieszkalnego w dniu [...] sierpnia 2017r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że podczas przeprowadzonego wywiadu w dniu [...] sierpnia 2017 r. rodzina zgłosiła potrzeby i oczekiwania na łączą kwotę [...]zł, co G. W. potwierdziła własnoręcznym podpisem. Z dalszej kolejności podkreślono, że w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy, a na podstawie oględzin budynku, dokonanych przez przedstawicieli Gminy w K. wchodzących w skład komisji powołanej przez Burmistrza K. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. ustalono procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku, który wyniósł 30%. Kolegium wskazało na brak podstaw do podważenia dokumentów sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje do oceny rozmiaru szkód, ustalających poniesione straty na skutek nawałnicy w budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, że przyznanie zasiłku nastąpiło na mocy decyzji uznaniowej. Podsumowując swoje rozważania Kolegium wskazało, że zasiłek celowy Skarżącym został przyznany w drodze decyzji uznaniowej, a na organach administracji publicznej nie ciąży obowiązek całkowitego i pełnego pokrycia strat spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi. W przewidzianym ustawą terminie skargę do Sądu wywiedli G. i J. W. domagając się uchylenia decyzji obu instancji i podnosząc zarzuty przedstawione już wcześniej na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazano w skardze. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji obu instancji jest fakt, błędnego ustalenia stron postępowania i to zarówno przez organ I, jak i II instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że – jak wynika z treści przekazanych Sądowi akt sprawy – wniosek o zasiłek celowy (jak odnotowano na formularzu aktualizacji wywiadu środowiskowego w kwocie [...]zł) w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożył J. W.. Na fakt ten wskazuje, złożony w pkt. II tego dokumentu podpis, jak i informacja zawarta pkt. I.1 gdzie wskazując dane osoby z którą przeprowadzono wywiad, wskazano : J. W.. Należy zwrócić uwagę, że wniosek J. W. jest drugim, obok złożonego przez jego żonę w dniu [...] sierpnia 2017 r. żądaniem dotyczącym przyznania zasiłku celowego w związku z zerwaniem dachu z budynku Skarżących w sierpniu 2017 r. Uwadze organu umknęło jednak, że – jak wynika z akt sprawy – wniosek G. W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. został załatwiony wydaniem decyzji w dniu [...] sierpnia 2017 r., którą Skarżącej przyznano kwotę [...]zł tytułem zasiłku celowego. Niezależnie od zainicjowanego przez Skarżącą w dniu [...] sierpnia 2017 r. postępowania (zakończonego [...] sierpnia 2017 r.), własny wniosek o przyznanie zasiłku celowego złożył [...] sierpnia 2017 r. J. W.. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego adresatem decyzji wydanej [...] września 2017 r. uczyniono G. W.. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca oprócz wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., sama wystąpiła do organu z własnym, powtórnym wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie [...]zł. Tymczasem zasiłek celowy decyzją z dnia [...] września 2017 r. przyznano G. W. i jej też doręczono (do rąk dorosłego domownika) ten akt administracyjny. Akta sprawy nie pozwalają ustalić z jakich przyczyn doszło do takiego wskazania adresata decyzji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że jedyną stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017r. był J. W.. Okoliczność ta w niniejszej sprawie nie została w żaden sposób wyjaśniona i w konsekwencji wymyka się kontroli Sądu. Zagadnienie to jest o tyle istotne, że skierowane decyzji do nie będącą stroną w sprawie stanowi co do zasady wadę kwalifikowaną decyzji (por. art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa). Przedłożona Sądowi dokumentacja nie pozwala jednak w sposób jednoznaczny stwierdzić czy wskazanie G. W. jako adresata decyzji z dnia [...] września 2017 r. miało swoje znajdujące w przepisach prawa uzasadnienie, czy też stanowiło błąd organu. Dlatego postanowiono o uchyleniu decyzji organu I instancji. Kwestia prawidłowego określenia na gruncie rozpoznawanej sprawy adresata decyzji jest jednak tym bardziej złożona, że od skierowanej do G. W. decyzji organu I instancji, odwołanie wnieśli oboje małżonkowie, tj. G. W. i J. W., a organ II instancji odwołanie to rozpoznał nie stwierdzając niedopuszczalności odwołania w odniesieniu do żadnej z tych osób, ani nie wyjaśniając w istocie na jakiej podstawie stwierdzono dopuszczalność złożonego odwołania przez oboje małżonków. Tymczasem, wniesienie odwołania przez jednostkę nie posiadającą legitymacji do wniesienia odwołania powinno skutkować wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania, wydanym na podstawie art. 134 kpa. Należy zauważyć, że również w tym przypadku Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło dlaczego adresatem praw i obowiązków wynikających z tej decyzji są oboje małżonkowie W. skoro postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem J. W.. To obywatel ubiegający się o świadczenie ze środków publicznych inicjuje postępowanie administracyjne, stając się jego stroną. A zatem jednoznaczne ustalenie kto w istocie rzeczy jest adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji. Kwestia ta w okolicznościach badanej sprawy nie została wyjaśniona i udokumentowana, czym naruszono art. 7, art. 8 oraz art. 14 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie, w myśl art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jednym z aspektów budowania zaufania do władzy publicznej jest przewidywalność działań władzy publicznej. Strona, zwłaszcza jeżeli występuje do organu, ma prawo układać swoje interesy w przekonaniu, że działając w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji. W okolicznościach badanej sprawy nie jest jasne czy decyzją z dnia [...] września 2017 r. załatwiono wniosek Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r., ani na jakiej podstawie uznano dopuszczalność odwołania złożonego przez oboje Skarżących. Dlatego też konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Odnosząc się jednak do zarzutów skargi uznać je trzeba było za niezasadne. Należy podkreślić, że podstawę rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2017, poz. 1769 – dalej jako: ups) stosownie do treści którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Brzmienie przepisu art. 40 ust. 1 ups nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organy orzekają w przedmiocie zasiłku celowego, na zasadzie uznania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja uznaniowa oznacza, że norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia – w sposób wyraźny – dokonanie takiego wyboru organowi administracji, pozostawiając jemu wybór następstwa prawnego. Należy natomiast zauważyć, że upoważnienie organu administracji publicznej do działania w trybie uznania administracyjnego wiąże się zawsze ze szczególnym obowiązkiem dokładnego zbadania i rozważenia okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpoznania przez organ sprawy. Szczególnie kształtuje się przy tym zakres kontroli legalności decyzji administracyjnych sprawowany przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też powodu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Podzielić należy stanowisko Kolegium, że zasiłek celowy, przyznawany na podstawie art. 40 ups, nie pełni funkcji odszkodowania za szkodę, w rozumieniu przepisów k.c., na podstawie którego aktu obowiązek wypłaty w przypadku szkody wyrządzonej działaniem siły wyższej, również podlega znaczącym ograniczeniom (por. wyrok NSA z19 czerwca 2015 r. sygn.. I OSK 68/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). podkreśla się wręcz, że nie każdy podmiot, który poniósł szkodę w rozumieniu art. 40 ups, może i musi uzyskać zasiłek celowy. Zainteresowani muszą w pierwszej kolejności podjąć wszystkie możliwe, aktywne działania w celu zaradzenia własnym problemom, a nawet w przypadku wypełnienia wszelkich warunków przewidzianych w ups, ich uprawnienia doznają ograniczenia możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej, które zobowiązane są objąć zakresem swojego działania wszystkich spełniających kryteria objęcia ich tą pomocą (por. I. Sierpowska. Pomoc społeczna. Komentarz,Wyd/el IV). Reasumując, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 14 kpa i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a przede wszystkim prawidłowe ustalenie i wskazanie adresata decyzji, stron postępowania oraz udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy, a następnie ponowne merytoryczne zbadanie sprawy.