IV SA/Po 1219/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na wniosek G. K. (dalej inwestor), na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp) oraz art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego w zakresie ochrony zdrowia z parkingiem podziemnym (przychodnia stomatologiczna w poziomie parteru, gabinety lekarskie w poziomie pierwszego i drugiego piętra), na terenie położonym w Kaliszu przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...], [...], i [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wyniku przeprowadzenia analizy stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich granica obszaru analizowanego została wyznaczona w nieco większej odległości, głównie zgodnie z przebiegiem istniejących dróg publicznych, tworzących poszczególne kwartały zabudowy oraz po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie, tj. w odległości około [...] m wokół działki budowlanej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami [...], [...], [...],[...] (obręb [...]), obejmując zwarty obszar zabudowany, zainwestowany w sposób pozwalający na dokonanie stosownej analizy. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji ustalił, że analizowany obszar to teren o bardzo zróżnicowanych funkcjach i sposobie użytkowania poszczególnych obiektów. Jest to zabudowa charakterystyczna dla terenów zurbanizowanych, położonych na obrzeżach śródmieścia Kalisza, w ramach której występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (budynki mieszkalne wielorodzinne), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne zrealizowane na wyodrębnionych działkach z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz w nielicznych przypadkach z wbudowaną w te budynki funkcją usługową), zabudowa usługowa (ośrodek wychowawczy, obiekty oświatowe - szkoła, warsztaty, obiekty usługowe). Występują również obiekty infrastruktury technicznej (budynek stacji transformatorowej). Po południowej stronie obszaru analizowanego rozciągają się tereny kompleksu ogrodów działkowych. Znajdujące się przy ul. A. M. i ul. W. budynki mieszkalne, usługowe i mieszkalno-usługowe bezsprzecznie stanowią podstawę do uznania, że dla projektowanego budynku spełniony jest warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Istniejące zagospodarowanie terenu w pełni uzasadnia i potwierdza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Funkcjonowanie w obszarze analizowanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego (w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego - przy ul. A. M. [...]) oraz dużej ilości obiektów usługowych, które położone są zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, jak i w nieco dalszej odległości, bezsprzecznie pozwala na uznanie, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji w obszarze analizowanym. W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia warunki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełnione są także warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp, tj. teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. A. A., istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od decyzji z [...] lipca 2013 r. zostało wniesione pismem z [...] sierpnia 2013 r. przez K. S. (dalej strona) która podkreśliła, że przy ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji nadużyto i rozszerzająco zastosowano regulację prawną upzp oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.). Analizie poddano teren o powierzchni 6 ha, dzięki czemu w terenie analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa obiektów publicznych (szkoła itd.), położone w sąsiednich kwartałach. Projektowany budynek o wysokości do 15 m (budynek średniowysoki) na narożniku ulic W. i A. M. zapewne nie będzie nawiązywał do zabudowy niskiej wzdłuż ulicy W. Określona w decyzji wysokość budynku oraz górnej krawędzi elewacji frontowej do 15 m przekracza średnią wysokość budynków na terenie kwartału gdzie realizowany miałby być przedmiotowy budynek. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przyjęto nie jako średnią a jako prawie maksymalną (0,68) występującą na terenie analizowanym równym 6 ha. Do ustalenia linii zabudowy wykorzystano budynki najbardziej wysunięte, które dały najmniejsze wartości w stosunku do granic pasa drogowego. Ustanowienie funkcji terenu również nie nawiązuje do istniejącej zabudowy w kwartale gdzie ma być realizowany budynek. Kwartał zabudowany jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym oraz budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z wbudowanymi usługami oraz niewielkimi obiektami usługowymi w zabudowie wolnostojącej. W planowanym budynku przewiduje się 75% powierzchni usługowej a tylko 25% powierzchni mieszkalnej. Ustanowiona w zaskarżonej decyzji ilość miejsc postojowych dla projektowanej funkcji budynku wydaje się rażąco niska - zaledwie [...] miejsc postojowych na ok. [...] m2 powierzchni usługowej (przychodnia stomatologiczna i gabinety lekarskie). Przy ustalaniu warunków granicznych planowanej inwestycji nadużyto obszaru terenu analizowanego oraz możliwości określania poszczególnych parametrów stosując dopuszczenia wynikające w przypadku wykazania innym w terenie analizowanym. Teren objęty ustaleniami warunków zabudowy zlokalizowany jest w kwartale, który praktycznie w całości jest zainwestowany i pozwala określić warunki dla nowej zabudowy w tym kwartale, w związku z czym nieuzasadnione jest rozszerzanie terenu objętego analizą do 6 ha. Przyjęcie tak dużego terenu analizy pozwoliło wybiórczo analizować istniejącą zabudowę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowego budynku usługowo-mieszkalnego o parametrach, które odbiegają od zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie. Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r. Kolegium zwracając uwagę na dużą różnorodność istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wskazało, że sposób jego wyznaczenia na podstawie §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. uwzględnia jedynie minimalne odległości, które nie mogą zostać zmniejszone, co nie stoi na przeszkodzie wyznaczeniu granic w większych odległościach. Kolegium przyjęło, że planowany budynek usługowy stanowi kontynuację funkcji zastanej w analizowanym terenie. Wyniki analizy wyraźnie wskazują na duże zróżnicowanie funkcji oraz poszczególnych parametrów zabudowy będących podstawą do określenia wymagań nowej zabudowy. Analiza wykazała, że wskazana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z ulicy W., sieć uzbrojenia technicznego jest wystarczająca dla zamierzonej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne ponieważ w myśl art. 5b w stosunku do gruntów znajdujących się w granicach administracyjnych miast nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na decyzję z [...] września 2013 r. wniosła K. S. (dalej skarżąca) zaskarżając ją w całości oraz zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 upzp, §7 rozporządzenia z 2003 r., § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że analizie urbanistyczno-architektonicznej poddano bardzo szeroki teren o powierzchni aż 6 ha, na co zwracano uwagę już w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji. Niezależnie jednak od powyższego, nawet przy przyjęciu tak szerokiego zakresu terenu przyjętego do analizy, wskazać należy, że w jego granicach dominuje zabudowa o wysokości do dwóch kondygnacji, ok. 8,0 m (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami nieuciążliwymi) i tylko jeden budynek jest wyższy od pozostałych - pięciokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości ok. 16,0 m. Podobnie sytuacja przedstawia się przy określaniu wskaźnika intensywności zabudowy, który według średniej matematycznej wynosi 0,24, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy określono go jako maksymalnie 0,6, co poparto wskaźnikiem w wysokości 0,68, który występuje jedynie na jednej z działek (ul. A. M. [...] - wskaźnik faktyczny do 0,5), gdzie pozostałe wskaźniki nie przekraczają 0,3. Pozostałe parametry również przyjęto zawyżone, co poparto w analizie urbanistyczno-architektonicznej zróżnicowaniem zabudowy w obszarze analizowanym. Śledząc sporządzoną analizę urbanistyczną odnosi się wrażenie, że pojedyncze budynki o parametrach odbiegających od dominującej zabudowy mogą pozwolić na to, by w sąsiedniej zabudowie parterowej należącej do skarżącej powstał kolejny budynek oderwany od istniejącego ładu przestrzennego (k. 2-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia 6 grudnia 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 8-9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z [...] września 2013 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów obu instancji prowadzone w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego w zakresie ochrony zdrowia z parkingiem podziemnym w Kaliszu przy ul. W. [...]. Postępowanie niniejsze zostało zainicjowane podaniem inwestora z dnia 10 sierpnia 2011 r. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oparte zostało na materialnoprawnej podstawie przepisów upzp i rozporządzenia z 2003 r. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 upzp). Stosownie do art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, określono w art. 61 ust. 1 upzp. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu sprowadzał się do tego, czy nieruchomość objęta postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagane ku temu prawem wymagania. Organy obu instancji trafnie zauważyły w tym względzie, że poddany analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszar ma charakter zróżnicowany. Budynki położone na tym obszarze pełnią funkcje mieszkalne, usługowe oraz techniczne. Istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku usługowo mieszkalnego, budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz duża ilość obiektów usługowych pozwalały na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z treścią podania inwestora z uwagi na to, że spełniony został dla tego obiektu wymóg kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zgodnie z którym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 516). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała jakakolwiek ujemna przesłanka, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmownej dla inwestora. Wyznaczając obszar analizowany w oparciu o §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. organ I instancji uwzględnił większą powierzchnię aniżeli minimalna, wynosząca trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego wynika w sposób przekonujący z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwzględnienie przebiegu istniejących dróg publicznych tworzących poszczególne kwartały zabudowy oraz przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru poddanego analizie znajdowało uzasadnienie z punktu widzenia rzetelnego ustalenia istniejących w analizowanym obszarze funkcji zabudowy. Działanie to było również uzasadnione mocno zróżnicowanym jej charakterem. W ten sposób uzyskany rezultat pozwalał z większą dokładnością na dokonanie analizy kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy planowanej inwestycji. Tak samo w przekonujący sposób wyznaczony został w oparciu o §5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wskaźnik ten nie musi stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. W przeprowadzonej analizie wyjaśniono, że w przypadku obszaru o zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowania terenu średni wskaźnik intensywności zabudowy nie daje właściwego obrazu zagospodarowania danego obszaru. W sytuacji gdy na obszarze tym część działek w ogóle nie jest zagospodarowana, a część pozostaje zabudowana jedynie częściowo, wyznaczenie tego wskaźnika jedynie w oparciu o metody matematyczne byłoby nieuzasadnione. Poza tym, dla określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy istotne znaczenie miało samo położenie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy skrzyżowaniu dwóch ulic, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, mającego pięć kondygnacji nadziemnych. Ze względu na przedstawioną powyżej różnorodność istniejącej w analizowanym terenie zabudowy również pozostałe parametry wyznaczone w decyzji z [...] lipca 2013 r. nie mogły zostać wyznaczone jedynie w oparciu o średnią arytmetyczną dla całego obszaru. Ustalając wielkość szerokości elewacji frontowej organ I instancji, powołując się na §6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. zasadnie zwrócił uwagę na funkcję projektowanego budynku oraz położenie i rozmiary działki. Analizując wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, biorąc pod uwagę walory architektoniczne, estetyczne i funkcjonalne bezpośredniego otoczenia miejsca lokalizacji projektowanego budynku, organ I instancji prawidłowo nawiązał do cech zabudowy pięciokondygnacyjnej występującej na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Ustalając nadto, że wokół terenu inwestycji dominują dachy płaskie, organ I instancji prawidłowo wyznaczył dla planowanej inwestycji dach płaski ze spadkami technologicznymi przy wysokości projektowanego budynku na poziomie max 15 metrów. Z opisanych powyżej względów sformułowane w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Określone parametry nowej zabudowy nie są "oderwane" od istniejącego ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym, który pozostaje w swojej istocie znacznie zróżnicowany. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona rzetelnie oraz prawidłowo, czemu dało wyraz Kolegium utrzymując w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r. Dokonując kontroli decyzji SKO oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania uzasadniających wyeliminowanie z prawem rozstrzygnięcia z 19 września 2013 r. W szczególności, organy obu instancji nie naruszyły art. 7 kpa, ponieważ jej stan faktyczny został ustalony prawidłowo przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i interesów obywateli. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.