IV SA/Po 1224/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Bożena Popowska ( spr. ) Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Rady Gminy[...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie realizacji zadań i kompetencji przysługujących organom prowadzącym placówki oświatowe o d d a l a s k a r g ę /-/ B. Popowska /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski MK IV SA/Po 1224/04 Uzasadnienie W dniu[...] Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie realizacji zadań i kompetencji przysługujących organowi prowadzącemu placówki oświatowe na terenie gminy[...]. Jako podstawę materialnoprawną uchwała wskazuje art. 18 ust. 1 ustawy z 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zasadniczą treścią uchwały jest upoważnienie wójta Gminy [...] do realizacji zadań i kompetencji przysługujących Gminie [...] o statusie wiejskim jako organowi prowadzącemu placówki oświatowe, określonych w dwóch ustawach: w ustawie z dnia 07.09.1991r. o systemie oświaty (Dz. U. 1996, nr 67, poz. 329 z późn. zm.), oraz w ustawie z 26.01.1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003r., nr 118, poz. 1112 ze zm.) i w wydanych na ich podstawie aktach wykonawczych. W dniu[...] po uprzednim wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do wyżej wymienionej uchwały, Wojewoda [...] w drodze decyzji nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Jako motyw tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazuje istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 5c ustawy z 07.09.1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r., nr 67, poz. 329 ze zm.). W myśl tego przepisu zadania i kompetencje organu prowadzącego placówki oświatowe wykonują odpowiednio rada gminy albo wójt. Zdaniem Wojewody [...] oznacza to, iż ustawodawca określił wprost w jakich sprawach organem właściwym jest rada gminy a w jakich wójt. Nie ma też podstaw ustawowych, by rada gminy regulowała tę kwestię inaczej; artykuł 18 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje zastosowania w sprawach unormowanych odrębnie ustawą o systemie oświaty. W dniu [...] Rada Gminy [...] wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody[...], wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Rady Gminy [...] zarzuca rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 91 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 i art. 2 ustawy z 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 5c ustawy z 07.09.1991r. o systemie oświaty (Dz. U. 1996., nr 67, poz. 329 z późn. zm.) a także art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rada Gminy [...] odpiera zarzut Wojewody [...] naruszenia art. 5c ustawy o systemie oświaty następującymi argumentami: ustawa ta w odniesieniu do licznych zadań przypisanych organowi prowadzącemu nie wskazuje, jaki organ ma je wykonywać; rada gminy czy wójt; takie sytuacje objęte są zasadą domniemania właściwości rady gminy (art. 18 ustawy o samorządzie gminnym); w tych ramach rada gminy nie może cedować na inny organ tylko tych kompetencji, które należą do zakresu jej wyłącznej właściwości. Zdaniem Rady Gminy [...] sprawy objęte upoważnieniem udzielonym wójtowi nie należą do wyłącznych kompetencji Rady, a zatem uchwała nr [...] z[...] nie narusza prawa. Takie stanowisko znajduje oparcie w piśmiennictwie. Rada Gminy stwierdza też, iż organ nadzorczy nieprawidłowo zinterpretował §1 pkt 1 wyżej wymienionej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymuje swoją wykładnię przepisów ustawy o systemie oświaty, w tym i tych, które określają konkretne zadania dla organu prowadzącego bez wskazania, czy ma je realizować rada gminy czy wójt; w takich przypadkach organem właściwym jest rada gminy. Organ nadzoru wnosi o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu wadliwość uchwały nie ma charakteru stricte jurydycznego, lecz polega na błędnym sposobie literalnego ujęcia jej treści, a konkretnie użycia zwrotu "z wyłączeniem" w §1 pkt 1 wyżej wymienionej uchwały. W konsekwencji doszło do uchwalenia normy postępowania sprzecznej z normą ustawową. Powyższy pogląd Sąd opiera na językowej wykładni badanej uchwały, w myśl akceptowanej w orzecznictwie sądowym zasady pierwszeństwa tej wykładni (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, komentarz, Toruń 2002, str 85 i przytoczone tam tezy orzeczeń). Zgodnie z przyjmowaną raczej powszechnie koncepcją wykładni prawa: "z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się regułę, iż jeśli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć. Paremia clara non sunt interpretanda ma w gruncie rzeczy taki sens, że przy językowej jednoznaczności przepisu nie mam podstaw, by odwoływać się do innych reguł niż reguły językowe" (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN Warszawa 1994 str. 205). Podobnie L. Morawski, jw., str. 66-67 oraz podane tam orzeczenia). Teza ta, zdaniem Sądu ma zastosowanie w procesie interpretacji badanej uchwały. Jeżeli zatem tekst (brzmienie) postanowień uchwały jest jasny i nie budzi wątpliwości, to znaczy pozwala na odtworzenie jednoznacznych norm postępowania, adresowanych do Wójta Gminy [...], to w takiej sytuacji, nie ma podstaw do kontynuowania procesu wykładni poprzez zastosowanie innych reguł wykładni, na przykład funkcjonalnej. Zdaniem Sądu treść badanej uchwały jest jednoznaczna i wynika ze struktury jej przepisów i znaczenia zwrotu "z wyłączeniem", zwłaszcza zaś z konstrukcji normy zawartej w §1. Konstrukcja normy zawartej w §1 uchwały [...] jest taka, iż formułuje ona zasadę i wyjątki od tej zasady. Zasadą jest upoważnienie Wójta do realizacji zadań i kompetencji przysługujących Gminie [...] jako organowi prowadzącemu placówki oświatowe, określonych w dwóch ustawach, wymienionych w §1 pkt 1 i 2 uchwały. W pkt 1 wymieniona jest ustawa o systemie oświaty, której to naruszenie organ nadzoru Radzie Gminy [...] zarzuca. Równocześnie badana uchwała "wyłącza" z zakresu objętego wyżej wymienioną zasadą zadania i kompetencje wskazane w §1 pkt. 1 lit. a) i lit. b). Obszar regulacji objęty lit. a) i lit. b) stanowi zatem wyjątek od zasady. W pkt 1 lit a) uchwała wskazuje na art. 5c ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.), a w pkt. b) na zadania i kompetencje przyznane radzie gminy w wymienionych artykułach w/w ustawy. Istota rzeczy wiąże się z treścią art. 5c ustawy o systemie oświaty. Artykuł ten określa właściwość organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań i kompetencji przypisanych przez ustawę organowi prowadzącemu placówki oświatowe. Pkt 5c wskazuje między innymi w jakich sprawach właściwy jest wójt (art. 5c pkt 2 i pkt 3). A zatem §1 pkt 1 lit. a) uchwały Rady Gminy [...] nr [...] wyłącza z zakresu generalnego upoważnienia Wójta Gminy [...] (zasada) kompetencje określone w art. 5c pkt 2 i pkt 3 ustawy o systemie oświaty, które przypisane są tą ustawą wójtowi (wyjątki). Sens §1 pkt 1 lit. a uchwały sprowadza się zatem do wyłączenia stosowania określonych przepisów ustawy. Uchwała o takiej treści nie może pozostać w obrocie prawnym, narusza bowiem podstawowe reguły konstrukcji systemu prawa, pozostając w sprzeczności z zasadą prymatu ustawy i wypływających z niej dyrektyw o zgodności wszystkich aktów podustawowych z ustawą. Na marginesie Sąd zauważa, iż w odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] jasno określiła swoje intencje co do treści zawartych w uchwale rozwiązań prawnych. Z brzmienia wyżej wymienionej uchwały wynika jednak coś przeciwnego, a właśnie uchwała jest przedmiotem badań Sądu. Sąd jest zdania, iż ów niezamierzony efekt został spowodowany nieprawidłowo zastosowanymi regułami techniki legislacyjnej. Sąd wyraża pogląd, że intencje Rady Gminy [...] oddałoby na przykład zastrzeżenie, iż "postanowienia uchwały nie naruszają przepisów ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.)". Z powyższych przyczyn, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd postanowił jak w sentencji wyroku. /-/ B. Popowska /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski MK