IV SA/Po 123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr. ) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Spółki A kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a."), art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n.") negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w wyniku podziału mają powstać dwie działki gruntu, oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami: [...] i [...], położone na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1U, dla którego ustala się przeznaczenie pod zabudowę usługową w obszarze funkcjonalnego śródmieścia. Dla tego terenu plan ustala: dostęp działek budowlanych do przyległych dróg publicznych oraz zakaz lokalizacji nowych zjazdów z terenu [...] (ul. K. J.) z dopuszczeniem przebudowy lub przesunięcia istniejących zjazdów. Dalej wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest jednym budynkiem biurowo - usługowym, wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę wydanego i zmienianego przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Proponowany podział działki nr [...] spowodowałby także podział posadowionego na niej budynku. Projektowana granica przebiegać ma wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego na całej wysokości budynku, w ścianach tych na poziomach: -2, -1 i 0 są niezbędne otwory komunikacyjne zabezpieczone bramami i drzwiami przeciwpożarowymi. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy dostęp do drogi publicznej przy zbywaniu powstałej w wyniku podziału działki nr [...] zapewniony będzie na zasadzie służebności przejazdu i przechodu przez projektowaną działkę nr [...], poprzez halę garażową. W ocenie organu I instancji zaproponowany podział jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z jego ustaleniami dotyczącymi dostępu działek budowlanych do drogi publicznej. Drogą publiczną, do której działki budowlane zgodnie z ustaleniami planu winny mieć zapewniony dostęp, jest ulica [...], oznaczona na rysunku planu symbolem [...] Projektowana działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do tej ulicy, a dostęp dla niej miałby się odbywać przez halę garażową w części budynku, która miałaby się znajdować na projektowanej działce [...] - przez jedyny istniejący wjazd do hali garażowej. Tak zaprojektowany dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów planu. Ponadto proponowany podział spowodowałby także podział znajdującego się na działce budynku na dwie części, które nie będą mogły być odrębnie wykorzystywane i nie mogą funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny. Tym samym jest również sprzeczny z zapisami art. 93 ust. 3b u.g.n. W zażaleniu Fundusz Inwestycyjny A (poprzednio działający pod nazwą Fundusz Inwestycyjny B) zarzucił postanowieniu organu I instancji naruszenie: - art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż zaproponowany podział nieruchomości jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem dostęp projektowanej działki nr [...] do drogi publicznej musiałby się odbywać na zasadzie służebności przechodu i przejazdu przez projektowaną działkę nr [...] poprzez wjazd do hali garażowej. - art. 93 ust. 3b u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że podział posadowionego na działce nr [...] budynku na dwie części, sprawia, że części te nie mogą być odrębnie wykorzystywane i nie mogą funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny. - art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. poprzez: • niedokładne wyjaśnienie sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia w całkowitym oderwaniu od zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, • nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w całkowitym oderwaniu od zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, • ograniczenie się jedynie do gołosłownych twierdzeń wskazujących na to, że zaprojektowany dostęp do drogi publicznej nie spełnia wymogów planu zagospodarowania przestrzennego jak również, że podział budynku na dwie części nie jest możliwy, albowiem części te nie mogą funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny bez wskazania przesłanek merytorycznych tj. podstawy faktycznej takiego rozstrzygnięcia, • całkowite zaniechanie ustalenia tego, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonych działek do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni. Możliwe jest również zapewnienie dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, poprzez wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki pod drogę wewnętrzną, mającą połączenie z drogą publiczną, do której to drogi wewnętrznej będą przylegać pozostałe działki powstałe w wyniku podziału i wówczas dostęp ten będzie oparty na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek albo na zbyciu udziału w prawie do drogi wewnętrznej podmiotowi, na rzecz którego dokonuje się zbycia działki gruntu przylegającej do drogi wewnętrznej. W ocenie Kolegium już na gruncie wykładni gramatycznej poszczególnych zapisów planu dotyczących dostępu do drogi publicznej dla nowopowstałych działek widać, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości nie spełnia przewidzianych planem kryteriów. Przepisy planu wymagają bowiem w sposób wyraźny i co zostało wyartykułowane w wielu jego miejscach, aby powstałe w wyniku podziału działki przylegały do drogi publicznej, a więc w tym przypadku zapewnienie dostępu działkom do drogi publicznej musi mieć bezwzględnie charakter dostępu bezpośredniego. Tym samym podniesione w zażaleniu argumenty wskazujące na możliwość, wedle wariantów wskazanych w ustawie, innego skomunikowania nowopowstałej działki z drogą publiczną nie są, wobec jednoznacznie brzmiących zapisów planu, możliwe do zastosowania w niniejszej sprawie. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie mogą się wydawać zbytnio kategoryczne czy wręcz restrykcyjne, ale skoro istnieją w obowiązującym planie, to projektowany podział, aby mógł być oceniony pozytywnie, musi uwzględnić te wymogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. postanowienie złożyła Spólka A (następca prawny Funduszu Inwestycyjnego A) zarzucając postanowieniu naruszenie: - art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż zaproponowany podział nieruchomości jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do dostępu do drogi publicznej, albowiem dostęp projektowanej działki nr [...] do drogi publicznej musiałby się odbywać wyłącznie przez wjazd do hali garażowej posadowionej na projektowanej działce nr [...], - art. 93 ust. 3b u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż podział posadowionego na działce nr [...] budynku na dwie części sprawia, że części te nie mogą być odrębnie wykorzystywane i nie mogą funkcjonować w sposób całkowicie samodzielny. - § 5 ust. 7 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości muszą mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. - art. 7, art. 11, art. 77, art. 124 § 2 oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez: • nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w całkowitym oderwaniu od zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, • całkowite zaniechanie odniesienia się do części zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w treści zażalenia, dotyczących ustalenia tego, czy projekt podziału nieruchomości stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i brak uzasadnienia ów pominięcia w treści skarżonego postanowienia, • niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia, które to w konsekwencji doprowadziły do wydania niezgodnego z prawem orzeczenia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. W ocenie skarżącej Spółki § 5 ust. 7 pkt 1 miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego adresowany do zarządcy dróg nakazując zapewnienie dostępu do działek budowlanych (poprzez zjazdy). Ten kierunek interpretacji potwierdza także zastrzeżenie zawarte w § 13 ust. 7 pkt 2b tego planu. Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej. Z kolei dostęp do drogi publicznej może być zarówno bezpośredni jak i pośredni (np. służebność drogowa) co wynika wprost z art. 2 pkt 14 tej ustawy. Zatem przedmiotowy przepis nie może być rozumiany tak, iż stanowi nakaz, aby każda działka budowlana miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż jest to interpretacja sprzeczna z ustawą, która jest materialnoprawną podstawą nie tylko uchwalenia, ale również obowiązywania tego aktu prawa miejscowego. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki § 5 ust. 7 pkt 1 planu jest umieszczony w rozdziale, który dotyczy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby wymóg dostępu do przyległych dróg publicznych obowiązywał także przy procedurze zmierzającej do podziału nieruchomości. Jednakże nawet gdyby przyjąć, iż podział nieruchomości mieści się w pojęciu "modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej", wyartykułowane w § 5 ust. 7 pkt 1 planu sformułowanie "przyległa droga publiczna" nie jest, wbrew twierdzeniom organu, równoznaczne z bezpośredniością dostępu do drogi publicznej. Mająca powstać wskutek podziału nieruchomości działka nr [...], aby spełnić istniejący według organu wymóg posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, musiałaby go posiadać jedynie od strony ul. [...]. Jednakże jak wynika z treści § 13 ust. 7 pkt 2 planu zakazane jest tworzenie nowych zjazdów z terenu [...], które to oznaczenie określa ul. [...]. Uniemożliwienie uzyskania dostępu do drogi publicznej - ul. [...] - niweczy możliwość podziału nieruchomości w ogóle, ingerując w prawa właściciela nieruchomości i naruszając m.in. przepisy u.g.n. dotyczące podziału nieruchomości. Skarżąca Spółka wskazała, że nowopowstałe w wyniku podziału działki nr [...] oraz nr [...] miałyby zapewniony dostęp do drogi publicznej od ul. [...], przy czym w działka nr [...] miałaby dostęp bezpośredni, natomiast dla działki nr [...] dostęp ten następowałby w sposób pośredni, tj. przy wykorzystaniu hali garażowej budynku posadowionego na działce nr [...]. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w żadnej mierze nie daje podstaw do zaaprobowania stanowiska prezentowanego przez organ albowiem jest nieprzekonujące względem prawnym. Organ nie wskazuje wprost przepisów planu, z których to wykładni gramatycznej wywodzi niedopuszczalność podziału działki nr [...]. Ponadto organ nie uzasadnia zastosowania dla ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, co niewątpliwie narusza ciążący na organie administracji publicznej ustawowy obowiązek realizacji tzw. zasady przekonywania wyartykułowanej w art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o ojej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przesłanki materialnoprawne podziału nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą określoną w art. 93 ust. 1 u.g.n. jest, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 stanowiące, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (pkt 1), albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2). Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, mimo że prowadzone jest w ramach jednego postępowania administracyjnego, ma dwuetapowy charakter. Dwuetapowość tego postępowania polega na tym, że najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 93 ust. 4 u.g.n.), a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Zgodność z ustaleniami planu w myśl art. 93 ust. 1 u.g.n. dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13, LEX nr 1508761). Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega więc na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Przedmiotem postanowienia opiniującego jest ocena zgodności zamierzonego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, tj. ocena tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełnią planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Jeśli którakolwiek z proponowanych do wydzielenia działek gruntu nie spełnia tych wymogów, organ powinien wydać postanowienie zawierające negatywną opinię o proponowanym podziale nieruchomości, co z kolei powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el.). Wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości musi być uzasadnione konkretnym unormowaniem zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto niezbędnym elementem uzasadnienia postanowienia o negatywnym uzgodnieniu projektu podziału nieruchomości jest jednoznaczne wykazanie, na czym polega sprzeczność proponowanego podziału z tym przepisem. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wymogów tych nie spełnia. Zasadniczo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się do stwierdzenia, że "już na poziomie wykładni gramatycznej poszczególnych zapisów planu "W [...]" z [...] stycznia 2017 r dot. dostępu do drogi publicznej dla nowopowstałych działek widać, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości nie spełnia przewidzianych planem kryteriów". Dalej wskazano, że "przepisy planu wymagają bowiem w sposób wyraźny i co zostało wyartykułowane w wielu jego miejscach, aby powstałe w wyniku podziału działki przylegały do drogi publicznej, a więc w tym przypadku konieczne zapewnienie dostępu działkom do drogi publicznej musi mieć bezwzględnie charakter dostępu bezpośredniego. Tym samym podniesione w zażaleniu argumenty wskazujące na możliwość, wedle wariantów wskazanych w ustawie, innego skomunikowania nowopowstałej działki z droga publiczną nie są, wobec jednoznacznie brzmiących zapisów planu, możliwe do zastosowania w niniejszej sprawie". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazano, wykładni których dokładnie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywało Kolegium i jakich dokładnie kryteriów dostępu do drogi publicznej nie spełnia przedmiotowy projekt podziału nieruchomości. Kolegium nie wskazało też, które przepisy planu wymagają by powstałe w wyniku podziału działki przylegały do drogi publiczne. Kolegium ograniczając się do ogólnych uwag na temat sprzeczności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazało konkretnego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym sprzeczny miałby być ten podział. Obowiązkiem Kolegium było jednak wskazanie tego przepisu i wyjaśnienie na czym polega owa sprzeczność. W konsekwencji uznać trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazano w sposób wystarczający racji mających przemawiać za wydaniem postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie wymogów tych nie spełnia. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 5 ust. 7 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania Sąd wyjaśnia, że na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby przypisywanie Kolegium naruszenia tego przepisu, bowiem jak wskazano powyżej uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie pozwala przesądzić na podstawie jakich przepisów planu organ dokonał oceny co do sprzeczności projektowanego podziału nieruchomości. Niemniej jednak Sąd wskazuje, że przepis ten odnosi się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a według ostatecznej wersji proponowanej przez inwestora podział nie wymaga modernizacji, rozbudowy i budowy zjazdu. Ponadto wykładnia przywołanego w skardze przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do uznania, że każda nowopowstała działka budowlana musiałaby mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Przedwczesnym byłoby również odnoszenie się na tym etapie postępowania do zarzutów naruszenia art. 93 ust. 1-3b u.g.n. bowiem stanowiska w tym zakresie nie wyraził do tej pory organ II instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).