IV SA/Po 1231/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...] Prezydent Miasta P., w którego imieniu działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, na podstawie art. 16 ust.1, art.16 ust.2 pkt 3, art.16 ust.4, art.20, art.24 ust.4 i art.26 ust.1 i 4 oraz art.49 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) przyznał M. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia w wysokości 144 zł od dnia 1.09.2005r. na stałe. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r.nr [...]organ na podstawie art.163 k.p.a. w związku z art. 16 ust.1, art.16 ust.4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, zmienił decyzję z dnia [...].10.2005r. w ten sposób, że przyznał M. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia w wysokości po 144 zł miesięcznie za okres od 1.09.2005r. do 31.08.2006r., a od dnia 1.09.2006r. w wysokości 153 zł miesięcznie na stałe. Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art.3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz.1212), art.163 i art.104 k.p.a. w związku z art. 16 ust.6, art.20,25 ust.1, art.32 ust.1, art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, uchylił decyzję z dnia [...] października 2005r. nr [...] z późn. zm. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia na M, P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 27.04.2012r. do Poznańskiego Centrum Świadczeń wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. informujące, iż od dnia 20.03.2008r., zgodnie z decyzją z dnia [...].04.2008r. M. P. pobiera dodatek pielęgnacyjny przy świadczeniu rentowym. Zgodnie z art.16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wobec tego organ od dnia 25.04.2008r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2005r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 20, art.30 ust.1, 2, 7 i 8 oraz art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych oraz art.104 k.p.a. ustalił, że kwota [...]zł pobrana przez M. P. tytułem zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia w okresie od 1.05.2008r. do 30.04.2012r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawczyni została pouczona o treści art. 30 ust.2 pkt 1ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wskazuje, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W treści wniosku znajdują się złożone przez wnioskodawczynię oświadczenia potwierdzone podpisem o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jak również o zapoznaniu się z obowiązkiem wynikającym z art.25 ust.1 cytowanej ustawy tj. niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W zawiązku z tym, iż wnioskodawczyni została również pouczona o treści art.25 ust.1, kwota wypłacona zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...]zł z tytułu ukończenia 75 roku życia w wysokości po 153 zł w okresie od 1.05.2008r. do 30.04.2012r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi zgodnie z art.30 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to z uwagi na fakt, iż od dnia 25.04.2008r. ustało prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na pobierany od 20.03.2008r (zgodnie z decyzją z dnia [...].04.2008r) dodatek pielęgnacyjny przy świadczeniu rentowym z ZUS. Jednocześnie w decyzji organ wskazał, iż kwotę [...]zł należy wpłacić na rachunek bankowy wskazany w wezwaniu do zapłaty. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. P. wskazując, iż składając oświadczenie o przyznaniu jej renty rodzinnej nieświadomie zaznaczyła, iż nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, albowiem nie wiedziała, że zasiłek pielęgnacyjny związany z ukończeniem wieku jest formą pomocy społecznej. Nadto nie ubiegała się o zasiłek przez 6 lat, a już w 1999r ukończyła 75 lat. W trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego nie zorientowała się, że pobiera to samo świadczenie, gdyż są one w różnych wysokościach. Podniosła, iż nie rozumie dlaczego wcześniej organy nie zwróciły na to uwagi, odwołująca nie chciała niczego zataić, ani nie kierowała się nieuczciwością, czy pazernością. Decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania M. P. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż istotnie wypłacony odwołującej zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym od dnia 1.05.2008r. do dnia 30.04.2012r. Odwołująca była pouczona o niezwłocznym powiadomieniu podmiotów wypłacających zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do tego zasiłku. Odwołująca nie wywiązała się z tego obowiązku. Zarówno oświadczenie złożone we wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i pouczenie zawarte w decyzjach nie było obszerne, sformułowane zostało w sposób zrozumiały, zawierało tylko niezbędne treści i nie wymagało znajomości przepisów prawa. Nadto organ wskazał, iż dodatek pielęgnacyjny przyznawany jest przez ZUS bez konieczności składania wniosku w tym przedmiocie i w takim przypadku osoba może być nieświadoma, iż oprócz przyznanego jej zasiłku pielęgnacyjnego pobiera również dodatek pielęgnacyjny. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie bowiem odwołująca pobierająca zasiłek pielęgnacyjny od 1 września 2005r., nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego na skutek złożonego przez siebie w dniu 31 marca 2008r. do ZUS wniosku o rentę rodzinną po zmarłym mężu J. P. Zatem organ uznał, że w momencie składania wniosku o przyznanie dodatku pielęgnacyjnego w ZUS była zobowiązana do poinformowania o tym organ pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. P. podnosząc w niej te same argumenty, które przedstawiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż miała prawo być nieświadoma, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są tymi samymi świadczeniami, bo świadczą o tym ich różne nazwy, różna wysokość i różne źródła wypłaty. Brak było z jej strony celowego działania i nie miała świadomości konsekwencji wynikających z całej sytuacji. Podniosła, iż ma 88 lat, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a pobierane świadczenia przeznaczyła na koszty leczenia. Od 40 lat choruje na nadciśnienie i nerwicę. Nadto wskazała, iż organ winien wziąć pod uwagę okoliczność, że świadczenia się przedawniły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą wcześniej w zaskarżonej decyzji. W zakresie podniesionego zarzutu przedawnienia organ podał, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, bowiem należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają w myśl art.30 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzją taką jest zaskarżona decyzja. Natomiast w myśl art.30 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W niniejszej sprawie od terminu pobrania najstarszego z nienależnie pobranych świadczeń, nie upłynęło jeszcze 10 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, iż rację ma organ II instancji, że podniesiony przez skarżącą zarzut przedawnienia nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają w myśl art.30 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzją taką jest zaskarżona decyzja. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255). Zgodnie art. 17 ust. 1 tejże ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: (1) matce lub ojcu, (2) innym osobom, na których według przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59) spoczywa obowiązek alimentacyjny, oraz (3) opiekunowi faktycznemu dziecka. W myśl art.16 ust.1 cytowanej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat (art.16 ust.2 pkt 3 u o ś r). Skarżąca – urodzona [...].03.1924r. - 75 lat ukończyła w 1999r. Zasiłek pielęgnacyjny został jej przyznany decyzją z dnia [...] października 2005r. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika ponadto, iż skarżąca pobiera dodatek pielęgnacyjny przy świadczeniu rentowym od 20 marca 2008r., zgodnie z decyzją ZUS z dnia [...] kwietnia 2008r. (pismo ZUS-u z dnia 25 kwietnia 2012r. k.12 akt administracyjnych). Zgodnie z art.16 ust.6 ustawy o ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek pielęgnacyjny, a zasiłek pielęgnacyjny, świadczenia te – często mylone ze względu na podobieństwo nazw – są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny – charakter pomocniczy. Warunki do uzyskania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego określa ustawa o ś.r. W sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego. W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (wyrok SN z dnia 10.12.1998r., IIUKN 371/98, OSNAPIUS 2000, nr 3, poz.120). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa, a nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje z mocy prawa utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawodawca zatem nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać. W związku z tym organ decyzją z dnia [...] maja 2012r. uchylił decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny, a zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. ustalił, że pobrana z tego tytułu kwota w okresie od dnia 1.05.2008r. do 30.04.2012r. jest świadczeniem nienależnym. Zgodnie z art.30 ust.1 ustawy o ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art.30 ust.2 pkt 1 u o ś.r.). Przepis ten formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie", przy czym na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. A zatem przepis art.30 ust.2 u.ś.r. wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art.30 ust.2 u ś.r. Uznać więc należy, iż na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jedynie w przypadku, w którym osoba pobierająca świadczenie celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej, także przez zaniechanie, uzasadnione byłoby twierdzenie o konieczności dokonania zwrotu nienależnie pobranej kwoty. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że skarżąca nie została prawidłowo pouczona na etapie składania wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego o niemożności równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Pouczenie zamieszczone na formularzu wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który następnie spoczywa w urzędzie jako część akt sprawy, nie może być uznane za wystarczające. Podobnie, za niewystarczające, a przez to nieskuteczne, uznać należało pouczenie zawarte w samej decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. W decyzji tej (przytoczona jest treść art.25 i art.30 u o ś.r.) brak bowiem informacji, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że nie można uznać, jak czynią to organy administracji publicznej, iż skarżąca była prawidłowo powiadomiona o niemożności pobierania obu świadczeń. Należy mieć dodatkowo na względzie, iż skarżąca jest osobą od wielu lat schorowaną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, ma 88 lat. W ocenie Sądu oznacza to, że kryteria oceny, prawidłowości pouczenia jej o niemożności pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego winny zostać w odniesieniu do takiej osoby zawyżone. Skoro w ocenie Sądu udzielone stronie pouczenie okazało się nieskuteczne, nie sposób przyjąć, że pobierając jednocześnie konkurencyjne świadczenia skarżąca działała w złej wierze. A tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. Uzyskując dodatek po śmierci męża wraz z rentą rodzinną miała prawo nie wiedzieć, iż pobierane świadczenie pielęgnacyjne wyklucza możliwość pobierania tego dodatku. Nadto organ nie ustalił, w jaki sposób zwrot pobranych świadczeń miałby wpływ na okoliczności takie jak wiek skarżącej, stan zdrowia, stan rodzinny, jej sytuację życiową, czy pomimo dokonania zwrotu będzie w stanie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, zwłaszcza te, odnoszące się do właściwego rozważenia zasadności dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. O wykonalności Sąd orzekł na podstawie art.152 powyższej ustawy.