IV SA/Po 1233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z.T. sp. z o.o. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz Z. T. Sp. z o.o. w P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. M. [...] w P. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. przepisu art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa") w zw. z art. 149 § 3 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta P. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy zaktualizowały się wszystkie przesłanki, których wystąpienie obliguje organ do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego; 2. przepisu art. 148 Kpa w zw. z art. 29 Kpa poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że dniem, w którym skarżący - to jest Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. przy ul. M. [...] dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, oraz dniem, w którym dowiedział się on o decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest dzień, w którym o decyzji dowiedział się członek Wspólnoty nie będący członkiem Zarządu Wspólnoty, a zatem osoba nie będąca uprawnioną do działania w imieniu i na rzecz strony, podczas gdy prawidłowo należało przyjąć, że dniem, w którym strona (Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. przy ul. M. [...]) dowiedziała się o decyzji nr [...] jest dzień, w którym o tej decyzji dowiedział się choćby jeden z członków Zarządu Wspólnoty, a zatem dzień [...] czerwca 2012 r.; 3. przepisu art. 6 Kpa, poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; 4. przepisu art. 7 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; w tym w szczególności brak podjęcia działań zmierzających do ustalenia, kiedy faktycznie skarżący - to jest Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w P. dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, oraz kiedy dowiedział się on o decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r., 5. przepisu art. 8 Kpa poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wojewoda W. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach pierwszego etapu, który można określić mianem wstępnego, organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym, przedmiotowym, a nadto ustala czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowy terminie. Zgodnie z art. 148 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością, dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Należy więc przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Dalej organ wskazał, że w piśmie z [...] lipca 2012 r. wnioskodawca wskazał, iż zarówno o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa jak i o wydanej [...] stycznia 2012 r. decyzji Prezydenta Miasta P., dowiedział się w dniu [...] czerwca 2012 r., to jest w dniu, w którym został wybrany nowy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. M. [...] w P.. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz, 903 ze zm. – dalej ustawa o własności lokali) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W związku z powyższym rację należy przyznać odwołującemu, że "Nie sposób uznać, iż fakt powzięcia wiadomości o decyzji przez osobę bądź nawet przez grupę osób, mieniących się członkami Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. M....w P., jest równoznaczne z tym, że o decyzji dowiedziała się strona. " Zatem Prezydent Miasta P. dokonał błędnych ustaleń przyjmując za datę, o której mowa w art. 148 Kpa datę pisma Członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. M. [...] w P., tj. dzień [...] maja 2012 r. Należało bowiem uzna, zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi we wniosku z [...] lipca 2012 r., że datą, o której mowa w art. 148 Kpa jest dzień [...] czerwca 2012 r. czyli dzień, w którym o decyzji oraz o przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa dowiedział się Zarząd Wspólnoty. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wniosek o wznowienie postępowania nadany w urzędzie pocztowym w dniu [...] lipca 2012 r. został złożony z zachowaniem terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Z. T. Sp. z o.o. w P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art.21 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt.12), art. 4, 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) - Prawo budowlane, 3) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, art. 16, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że błędna wykładnia art. 148 Kpa przez Wojewodę polega na przyjęciu domniemania, że przed datą [...] czerwca 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa działała z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, który wskazuje na obowiązek właścicieli lokali do podjęcia uchwały o wyborze Zarządu. Tymczasem faktem jest, iż w całym okresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz później do dnia [...] czerwca 2012 r. sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej kierował Zarząd Wspólnoty (członkowie wspólnoty mieszkaniowej J. M. i K.K.), który reprezentował ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, nadto zarząd nieruchomością wspólną wykonywała firma pod nazwą B.N. N. Sp. z o.o. Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że z pisma z dnia [...] maja 2012 r. skierowanego do organu I instancji wynika, iż niektórzy członkowie wspólnoty (podpisani pod pismem) nie brali udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, znali jednak daty dokumentów wydanych w sprawie z dnia [...], [...] i [...] stycznia 2012 r. Zarówno Prezydent Miasta P. jak i Wojewoda W. "protestujących" członków wspólnoty mieszkaniowej nie uznali za stronę postępowania. Organ I Instancji poinformował "protestujących" członków wspólnoty, że z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może wystąpić Zarząd Wspólnoty, również Wojewoda W. opowiada się za Zarządem Wspólnoty jako stroną postępowania. Nie wiadomo jednakże, na podstawie jakich okoliczności faktycznych i prawnych Wojewoda uznał, iż przymiot strony przysługuje nowemu Zarządowi Wspólnoty powołanemu w dniu [...] czerwca 2012 r. i to w większości spośród "protestujących" członków wspólnoty (K. P. – C., P. F., M. K., P. K.), a nie Zarządowi Wspólnoty, który reprezentował wspólnotę do dnia jego odwołania tj. do dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie strony skoro Zarząd Wspólnoty oraz zarządca nieruchomości brali udział w postępowaniu przed organem I instancji i nie wnieśli odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, że Wspólnota Mieszkaniowa nie brała udziału w postępowaniu. Domniemany brak wiedzy poszczególnych członków wspólnoty w zakresie spraw prowadzonych przez Zarząd Wspólnoty jak i Zarządcę Nieruchomości wskazywać może na niewłaściwe relacje pomiędzy niektórymi członkami wspólnoty a Zarządem. Relacje te jednak wykraczają poza postępowanie administracyjne i jako takie są w tym postępowaniu bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że organ odwoławczy rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy i nie znalazł podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody W. uchylające postanowienie Prezydenta Miasta P. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Decyzja ostateczna jest rozstrzygnięciem trwałym, korzystającym z domniemania prawidłowości i domniemanie to może zostać obalone tylko w jednym ze wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego trybów nadzwyczajnych. W art. 145 i 145 a Kpa, ustawodawca określił przypadki, w których może nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 Kpa. Stosownie do postanowień wyżej wskazanego przepisu art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a więc podstawy wznowienia, na którą powołuje się skarżąca, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazać należy, iż złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 Kpa, winno skutkować odmową wznowienia postępowania. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w ramach pierwszego etapu postępowania organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym, przedmiotowym, a nadto ustala czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowy terminie. Zaznaczyć przy tym należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 773/09, Lex nr 597851), w którym zawarł tezę, iż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 Kpa przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Nadto, z omawianej regulacji, zawartej w przepisie art. 148 Kpa wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w ww. art. 148. Organ administracji publicznej nie jest jednakże zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podmiotem składającym wniosek o wznowienie postępowania jest wspólnota mieszkaniowa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyjął, że datą od której rozpoczyna bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest dzień powołania nowego zarządu wspólnoty. Takie stanowisko organu bez dokładnego wyjaśnienia sprawy nie można zostać uznane za prawidłowe. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadą jest, iż wspólnotę mieszkaniową reprezentuje jej zarząd. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. M. [...] w P., reprezentowana była przez 2 osobowy zarząd, który na mocy umowy o zarządzanie nieruchomością z dnia [...] kwietnia 2007 r. powierzył zarząd nieruchomością B.Sp. z o.o. z siedzibą w P.. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o własności lokali posługuje się pojęciem zarządu w dwojakim znaczeniu, a mianowicie, w znaczeniu podmiotowym, jako organu wspólnoty, oraz w znaczeniu funkcjonalnym, czyli jako zarządzanie, administrowanie. Podkreśla się przy tym, że zarząd w znaczeniu funkcjonalnym to działanie w sferze prawnej innej osoby podejmowane w jej interesie przez podmiot do tego uprawniony. Przykładowo, zgodnie z art. 18 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Mamy wówczas do czynienia z zarządcą, który dla danej wspólnoty może lecz nie musi zostać ustanowiony. Zarząd w znaczeniu podmiotowym, to organ wykonawczy wspólnoty mieszkaniowej reprezentujący wspólnotę na zewnątrz (art. 20 i 21 ustawy o własności lokali). Zwrócić również należy uwagę, że w przypadku wspólnot mieszkaniowych doręczeń należy dokonywać reprezentującemu ją zarządowi, a zarządcy tylko wtedy jeżeli został ustanowiony i jeżeli umowa dotycząca sprawowania przez niego zarządu nieruchomością, przewiduje taki zakres jego obowiązków, tzn. reprezentowanie wspólnoty. Wobec powyższego organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien rozstrzygnąć w jaki sposób winna być reprezentowana wspólnota w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonując powyższych ustaleń organ winien mieć na uwadze zapisy ww. umowy z dnia [...] kwietnia 2007 r., a przede wszystkim treść § 3, w którym wskazano, że do obowiązków zleceniobiorcy należeć będzie w szczególności reprezentowanie zleceniodawcy przed wszelkimi sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, organami administracji publicznej, organami administracji państwowej, organami administracji samorządowej, organami ścigania we wszelkich sprawach dotyczących zleceniodawcy. Następnie organ winien dokładnie wyjaśnić, czy decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. została doręczona osobie do tego uprawnionej. Dopiero ustalenie powyższego pozwoli organowi na przesądzenie czy strona faktycznie została w sprawie pobawiona możliwości działania, a ponadto pozwoli ustalić czy termin miesięczny na złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie rozpoczął biegu w dniu doręczenia zaskarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego fakt powołania nowego zarządu nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jeżeli Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. M. [...] w P. prawidłowo doręczono decyzję o pozwoleniu na budowę. Dopiero ustalenie, że poprzedni zarząd nie wiedział aż do momentu odwołania o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania pozwoli na przyjęcie, że z dniem powołania nowego zarządu rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu organ opierając się wyłącznie na twierdzeniach strony wnoszącej zażalenie, bez dokonania własnych ustaleń w powyższym zakresie dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 Kpa bowiem obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, ponieważ art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił postanowienie Wojewody o uchyleniu postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy stosownie do wymogów przepisów Kpa, uwzględniając stanowisko zawarte w niniejszym wyroku odnoszące się do kwestii doręczania decyzji w przypadku wspólnot mieszkaniowych, wyjaśni czy stronie faktycznie nie doręczono rozstrzygnięcia i ewentualnie, w razie uchybień w powyższym zakresie, kiedy Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. M. [...] w P., czy to reprezentowana przez poprzedni zarząd czy też nowy, dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowanie. ja