IV SA/Po 124/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz B. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] nakazującą B. Z. rozbiórkę nadmurowanego jednego przewodu dymowego komina w budynku przy ul. [...] w P.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. I. M. wniosła "prośbę o wydanie decyzji na usunięcie nielegalnej samowoli w postaci nadmurowanego przewodu dymowego przez p. P. i B. Z.. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dot. nadmurowanego komina przy ul. [...] i [...] w P.. Następnie PINB wydał w dniu [...] lutego 2018 r. decyzję, którą umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne. Decyzja ta została uchylona w całości, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie PINB wydał w dniu [...] października 2018 r. decyzję, którą umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne. Decyzja ta została uchylona w całości w toku postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Następnie PINB decyzją z dnia [...] października 2019 r. nakazał B. Z. - jak wskazano - właścicielce budynku przy ul. [...] w P., rozbiórkę nadmurowanego jedynego przewodu dymowego komina w budynku przy ul. [...] w P.. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, pismem z dnia [...] listopada 2019 r., wniosła B. Z. podnosząc, że rozbiórka nadbudowanego komina spowoduje zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców lokalu przy ul. [...] w P.. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422 ze: zm., dalej: Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), "przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary; przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów" (art. 140 § 1). Dalej wskazano, że art. 142 § 1 stanowi, że "przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość ubezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu". Na podstawie powyższych przepisów kominy muszą zostać wybudowane w sposób, który umożliwia prawidłowy przepływ ciągu powietrza. Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 142 § 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych "wymaganie ust. 1 uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. Podkreślono, iż Polskie Normy nie stanowią obecnie same w sobie przepisów prawa, jednakże organ powinien je stosować przy orzekaniu w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa budowlanego bezpośrednio do nich odsyłają. Dalej wskazano, że punkt 3.3.2.14 Polskiej Normy stanowi, że "dobrze wykonane przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne powinny dawać naturalny ciąg powietrza ku górze (ssanie), zapewniający ujście przez przewody spalin lub zużytego powietrza ponad dach". Organ wskazał, że wykonane podwyższenie komina zapewnia lepszy ciąg powietrza ku górze, skutkując efektywniejszym wyprowadzaniem spalin ponad dach. Wskazana powyżej Polska Norma stanowi jednak, że "do wykonywania przewodów należy stosować cegłę pełną wypalaną z gliny klasy 150 lub 100 wg PN- 75/B-12001" (3.2.1.), zaś "w zależności od nośności muru z przewodami należy stosować zaprawy o markach od 1,5 do 3,0. Zaleca się stosowanie zapraw wg PN-90/B-14501" (3.2.2.). Podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie nadbudowa przewodu kominowego stanowi przeszkodę. W przedmiotowym kominie wszystkie przewody znajdują się względem siebie w odległości znacznie mniejszej aniżeli 1,5 m, przewody sąsiadujące bezpośrednio z nadbudową komina dokonaną przez Skarżącą są zatem poniżej tejże nadbudowy. Prowadzi to nieuchronnie do sytuacji, w której każdy nadbudowany przewód kominowy staje się przeszkodą dla sąsiedniego. Aby zatem właściwy ciąg powietrza został utrzymany we wszystkich przewodach, winny one być zakończone na równej wysokości, ażeby żaden z nich nie stanowił przeszkody dla sąsiednich. Podkreślono, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa budowlanego konstrukcja nadbudowy komina nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub uzyskania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano w toku prowadzonego przez PINB postępowania I. M. wielokrotnie podnosiła, iż fakt wybudowania nasady komina wpłynął na ciąg powietrza wydobywającego się z jej przewodu, prowadząc do cofania się dymu do jej lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji zagrażając jej życiu i zdrowiu. Podkreślono, że I. M. informowała jednocześnie, iż problem ; ten nie istniał przez ponad trzydzieści lat korzystania z lokalu mieszkalnego, pojawił się natomiast w momencie powstania nadbudowy komina. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany był zatem wziąć pod uwagę to, iż zagrożenie dla życia lub zdrowia mieszkańców nie musi się ograniczać wyłącznie do ewentualnej niedrożności przewodów kominowych, lecz może również być powodowane konstrukcją nadbudowy komina, która uniemożliwia, lub w znaczącym stopniu utrudnia efektywne wydostawanie się dymu z sąsiednich przewodów kominowych. Podkreślono, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, każdy obiekt budowlany musi zapewniać "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zaakcentowano, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wskazano, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 P.b. obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z własnej nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że ewentualne zakłócenie prawidłowego ciągu powietrza w sąsiednich przewodach kominowych stoi na przeszkodzie ku zapewnieniu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oraz ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem zbadanie, czy rzeczona nadbudowa nie narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. WWINB stwierdził iż obowiązek rozbiórki nadbudowy komina zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w P. został nałożony na B. Z. w sposób uzasadniony, zgodny z przepisami obowiązującego prawa. Jak wskazano, skutki wykonanych robót budowlanych, polegających na nadmurowaniu jednego z przewodów dymowych komina, stoją w oczywistej sprzeczności z treścią Polskiej Normy PN-89/B-10425. W ocenie organu, jedyną możliwością dostosowania stanu faktycznego do treści tejże normy jest konieczność zrównania wysokości wszystkich przewodów dymowych. Zrównanie takie nastąpi poprzez rozbiórkę części nadmurowanej. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiodła B. Z. podnosząc zarzuty naruszenia art. 80, art. 7, art. 8, art. 6, art. 9 i art. 11 kpa i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca wyjaśniła, że zrealizowana samowolnie nadbudowa komina została wykonana wyłącznie z tego powodu, że dym z komina cofał się do jej mieszkania. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania nie stwierdzono czy nakazanie realizacji rozbiórki komina spowoduje wracanie dymu do jej pomieszczeń mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186 – dalej jako: P.b.) oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.). Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności nakazu rozbiórki nadmurowanego jednego przewodu dymowego komina w budynku przy ul. [...] w P.. Poza sporem pozostaje natomiast fakt samowolnej realizacji przez B. Z. nadbudowy jednego przewodu dymowego. Kwestią bezsporną pozostaje również, że w toku postępowania administracyjnego Skarżąca podnosiła, że podniesienie jednego przewodu dymowego było spowodowane potrzebą rozwiązania problemu wracania dymu do jej pomieszczeń mieszkalnych. Zaskarżone decyzje wymagały uchylenia, ponieważ – konkretne – okoliczności badanej sprawy, wymagały uwzględnienia pełnego jej kontekstu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że B. Z. (adresat decyzji rozbiórkowej) nie jest właścicielką (jak przyjęły organy obydwu instancji), ale jest współwłaścicielką budynku położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w P.. Okoliczność ta jednoznacznie wynika z akt sprawy i była akcentowana przez I. M. – uczestniczkę postępowania. Jak wynika z akt I. M. wraz z B. Z. - w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego - były współwłaścicielkami nieruchomości położonej na dz. nr [...] przy ul. [...] w P.. Dodać trzeba, że jak wynika z danych na ogólnodostępnej stronie Ministerstwa Sprawiedliwości nieruchomość ta nadal pozostaje przedmiotem współwłasności. Fakt ten potwierdziła z resztą uczestniczka postępowania, która w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. podniosła, że stan prawny nieruchomości jest niepewny z uwagi na toczące się postępowanie sądowe i istniejący stan współwłasności (k. 47 akt sądowych). Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że spór w badanej sprawie toczy się w istocie pomiędzy współwłaścicielami tej samej nieruchomości, a nie jak przyjmowano w toku postępowania administracyjnego pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości. To ustalenie w sposób konkretny przekłada się na zakres obowiązków stron niniejszego postępowania i możliwe rozwiązanie zawisłego sporu. Należy zaakcentować, że istotą prawa budowlanego jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m. in. art. 5 ust. 1 i 2 P.b.). W okolicznościach badanej sprawy – bezspornie – doszło do realizacji przez B. Z. nadbudowy jednego przewodu dymowego komina w budynku stanowiącym przedmiot współwłasności. Całościowe spojrzenie na sprawę wymagało zatem uwzględnienia perspektywy zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania całego budynku, posiadającego dwa przewody kominowe. W tej sytuacji konieczne stało się dostosowanie działań zmierzających do zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania tego obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – na co zasadnie zwróciły uwagę organy obydwu instancji. Powyższe oznacza jednak również, że w sprawie konieczne było wyważenie interesów wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie tylko jednego z nich. Należy wskazać, że inwestorka zrealizowanej nadbudowy przewodu dymowego – B. Z. powołuje się na okoliczność, iż nieruchomość w której zamieszkuje ma tego rodzaju mankament, że przed nadbudową przewodu dymowego dym cofał się do jej pomieszczeń mieszkalnych. B. Z. wskazała, że chcąc zapewnić sobie zgodne z prawem użytkowanie nieruchomości nadbudowała przewód kominowy. Realizacja spornej nadbudowy przewodu dymowego - jak wskazuje Skarżąca - usunęła problem wracania dymu do jej mieszkania. Jak podnosi jednak I. M., ta sama (zrealizowana przez B. Z.) nadbudowa przewodu dymowego, powoduje aktualnie wracanie dymu do jej lokalu mieszkalnego, co - jak akcentuje uczestniczka postępowania - nie miało miejsca przed realizacją nadbudowy przewodu dymowego przez B. Z.. Zaistniała sytuacja jest więc taka, że zarówno Skarżąca, jak i uczestniczka postępowania - powołując się na te same wartości prawem chronione (ochrona zdrowia i życia) – domagają się dokładnie odwrotnych działań organów nadzoru budowlanego. Skarżąca domaga się pozostawienia nadbudowy przewodu dymowego, a uczestniczka postępowania jej rozbiórki. W tej sytuacji rzeczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było uwzględnienie faktu, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych następuje - w konkretnym celu – tj. z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m. in. art. 5 ust. 1 i 2 P.b.). Jak podnosi Skarżąca, wydanie decyzji nakazującej jej rozbiórkę nadbudowy przewodu dymowego doprowadzi wprawdzie do stanu zgodnego z prawem w lokalu mieszkalnym I. M., ale spowoduje zagrożenie dla życia i zdrowia w lokalu Skarżącej. Argumentacja Skarżącej zmierza zatem do wykazania, że nie tylko aktualny stan (tj. po realizacji nadbudowy przewodu dymowego), ale również stan po nakazanej przez organy rozbiórce nadbudowy tego samego przewodu dymowego - będzie w istocie niezgodny z prawem. W ocenie Sądu podnoszona przez Skarżącą kwestia nie została zbadana w toku postępowania administracyjnego. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że w protokole nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych dymowych-spalinowych–wentylacyjnych, podpisanym przez mistrza kominiarskiego G. M. wskazano, że "zaleca się podwyższenie drugiego przewodu dymowego, tak aby wyloty obydwu przewodów znajdowały się na równej wysokości" (k. 54 akt adm.). Mistrz kominiarski wprost wskazał zatem w toku postępowania na zasadność rozwiązania zaistniałego problemu poprzez podniesienie drugiego przewodu dymowego, z tej przyczyny, że w sytuacji gdy sąsiedni przewód dymowy został podwyższony, to przy niekorzystnych wiatrach może nastąpić wdmuchiwanie spalin. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji możliwości zastosowania tego rozwiązania w żaden sposób nie rozważono. Organy nadzoru budowlanego wprost wskazały, że w okolicznościach badanej sprawy istnieje "konieczność zrównania wszystkich przewodów dymowych", jednak w żaden sposób organy nie odniosły się możliwości nakazania współwłaścicielom nieruchomości podniesienia również drugiego przewodu dymowego – co wprost – zostało zalecone w protokole nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych dymowych-spalinowych–wentylacyjnych. W konsekwencji zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Z opisanych powyżej przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy zatem na treść protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych dymowych-spalinowych–wentylacyjnych, jak również argumentację skargi i stan prawny nieruchomości należało przede wszystkim zweryfikować twierdzenia Skarżącej, co do tego czy rzeczywiście w pierwotnej wersji (przed nadbudową przewodu dymowego) do mieszkania Skarżącej następowało wracanie dymu. To ustalenie, ma w ocenie Sądu kluczowe znaczenie, dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami przepisu art. 5 P.b. W sytuacji potwierdzenia tych twierdzeń organ winien rozważyć nakazanie wszystkim współwłaścicielom nieruchomości położonej na dz. nr [...], przy u. [...] w P. podwyższenie przewodów dymowych, tak aby urzeczywistnić wymóg bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w tym budynku. W tej sytuacji, z opisanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku przyczyn, Sąd skargę uznał za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości [...] zł oraz koszt zastępstwa procesowego ([...] zł) i opłaty od pełnomocnictwa ([...] zł).