IV SA/Po 1248/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy T., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] na podstawie art. 36 ust.2 pkt m, art.104 ust.1 ,3,4, art.106 ust.1, 5 i art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598) - po rozpatrzeniu wniosku M. W. - postanowił przyznać pomoc w formie świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych dla synów : H. W. i M. W. w okresie od dnia 15.04.2013r. do 31.12.2013r. w wymiarze 10 godz. dla syna H. ( w tym 10 godz. terapii behawioralnej) i 10 godz. dla syna M. ( w tym 3 godz. terapii behawioralnej, 4 godz. terapii logopedycznej, 3 godz. rehabilitacji ruchowej ) – tygodniowo. Specjalistyczne usługi opiekuńcze miały być świadczone przez Prywatny Gabinet Terapeutyczny w M. – Pani K. J. Odpłatność za 1 godz. usługi ustalono na 1,54 zł. Organ I instancji podał w uzasadnieniu, że pomoc w formie usług specjalistycznych przyznana została na podstawie ustawy o pomocy społecznej i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz złożonych dokumentów. Minimalny poziom dochodu, od którego jest obliczana odpłatność odpowiada aktualnie obowiązującemu kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art.8 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 699,33 zł i przekracza kryterium ustawowe (542 zł) organ postanowił jak w sentencji. M. W. odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu pisma odwołująca się zwróciła uwagę na przepis art. 9 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, który określa, że usługi opiekuńcze powinny być dostosowane do szczególnych potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi oraz na art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej, który określa, że do zadań zalecanych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminy należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznym. Następnie skarżąca podkreśliła, iż poleciła Dyrektor OPS w T. firmę "A. M. B., Diagnoza Funkcjonalna oraz Terapia Dzieci z zaburzeniami rozwoju", ponieważ terapeutka ta od dwóch lat prowadzi terapię jej dzieci z bardzo dobrymi efektami. Terapeutka ma duże, wieloletnie doświadczenie. Jednakże przetarg wygrał Prywatny Gabinet Terapeutyczny w M. K. J., który rozpoczął działalność dzień przed terminem składania wniosków o dopuszczenie do przetargu. Firma ta nie ma doświadczenia, a jej właścicielka nie wzbudza zaufania z uwagi na wcześniejsze nadużycia finansowe w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ przytoczył treść art. 18 ust.1 pkt 3 oraz art.50 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Nadto organ wskazał, iż wskazana w decyzji organu I instancji firma została wyłoniona w drodze przetargu, a ustawodawca nie pozostawiła stronie możliwości wyboru firmy świadczącej usługi opiekuńcze. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podała te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując, iż organ w ogóle nie wziął ich pod uwagę i nie przeanalizował istoty problemu. Nadto podkreśliła, iż niezrozumiały jest dla niej brak możliwości kontynuacji współpracy z dotychczasowym terapeutą. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy - nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny nie jest jednak kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania wnioskowanej pomocy. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skargę należało uwzględnić bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej, zaś Sąd administracyjny jest władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie wskazać należy, iż świadczenia dla osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej podlegają regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej M. W., w którym wystąpiła o udzielenie pomocy dla syna H. W. i syna M. W.. Do wniosku załączyła zaświadczenia lekarskie, karty wypisów ze szpitali, opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej , z których wynikało, że u H. W. stwierdzono ADHD, agresję, zachwiania emocjonalne, labilność brak empatii, zaś M. W. jest dzieckiem o opóźnionym rozwoju psychoruchowym. Burmistrz Miasta i Gminy T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. przyznał na rzecz synów skarżącej po 10 godzin tygodniowo dla każdego specjalistyczne usługi opiekuńcze na okres od 15.04.2013r. do 31.12.2013r. mające być świadczone przez Prywatny Gabinet Terapeutyczny w M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W tym miejscu stwierdzić należy, że obowiązki Kolegium jako organu II instancji, nie sprowadzają się do "rozpoznania odwołania" czy też kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie kryterium zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, które to stwierdzenie często można zauważyć w osnowie rozstrzygnięcia organów odwoławczych, ale do ponownego rozpoznania sprawy. Na tym bowiem zasadza się istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji ma za zadanie nie tyle skontrolować poprawność rozstrzygnięcia organu orzekającego w I instancji, co upodabniałoby go do roli sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem działań organów administracji publicznej, lecz rozpoznać sprawę ponownie, w pełnym zakresie, dokonując własnych ustaleń zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy. Jednocześnie obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, nawet jeżeli są one w jego ocenie oczywiście bezzasadne. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ odwoławczy skontrolował decyzję organu I instancji, jednak w istocie nie rozpoznał i nie rozpatrzył sprawy zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz obowiązującymi przepisami prawa regulującymi kwestię specjalistycznych usług opiekuńczych naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 8 i art. 11 Kpa. Lakoniczne uzasadnienie sprowadza się do przytoczenia treści przepisu art.18 i art.50 u.p.s. oraz stwierdzenia, że organ I instancji korzystając ze swoich kompetencji wyłonił w drodze przetargu firmę Prywatny Gabinet Terapeutyczny w M. – K.J. Organ II instancji nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów zawartych w odwołaniu (zresztą bardzo istotnych w sprawie). Podobnie zresztą decyzji organu I instancji nie jest należycie uzasadniona. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w myśl art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Powołany art. 50 w ust. 4 stanowi, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, natomiast z ust. 5 wynika, że ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy – art. 3 ust. 3 ustawy ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej – art. 3 ust. 4 ustawy. Ponadto udzielenie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest brak możliwości członków rodziny do sprawowania opieki. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Z akt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania nie wynika, by wyłoniony w przetargu gabinet specjalizował się w leczeniu zaburzeń jakie występują u synów skarżącej. Z akt sprawy nie wynika, aby gabinet ten posiadał jakiekolwiek doświadczenie w zakresie sprawowanych usług opiekuńczych. Organy obu instancji uchyliły się od ustalenia jakie są faktyczne potrzeby synów skarżącej niezbędne dla podjęcia zalecanej terapii i jej skuteczności. Organy pominęły kwestię potrzeb dzieci podnoszonych w odwołaniu i wniosku o konieczności świadczenia usług specjalistycznych przez "A." M. B., która do tej pory prowadziła leczenie terapeutyczne dzieci skarżącej i posiada ku temu specjalne zawodowe przygotowanie i umiejętności. Wszak nie chodzi w tym przypadku – jak podkreśliła skarżąca – o jakiekolwiek usługi opiekuńcze, ale o usługi specjalistyczne. Z treści decyzji organu I instancji, zawierającej lakoniczne stwierdzenia i ogólniki nie wynika w ogóle, jakie kryteria organ ten przyjął wybierając Prywatny Gabinet Terapeutyczny w M., który notabene rozpoczął swoją działalność 11.05.2013r., kiedy to ogłoszenie o zamówieniu na specjalistyczne usługi opiekuńcze zostało wydane 4.03.2013r. Należy także nadmienić, iż w przekonaniu Sądu, intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej. Nie budzi wątpliwości Sądu, mając na względzie ogólne zasady pomocy społecznej, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, nie wszystkie oczekiwania osoby uprawnionej do specjalistycznych usług opiekuńczych mogą zostać zaspokojone i szereg powinności terapeutycznych wobec dziecka ciąży na jego rodzicach lub opiekunach. Jednakże brak dostatecznej ilości środków na świadczenia pomocy społecznej powinien zmuszać organy do szczególnie starannego i racjonalnego ich wykorzystywania. Podkreślenia wymaga także fakt, iż z art.50 ust.6 u.p.s. wynika obowiązek ustalenia przez radę gminy w uchwale podjętej na jego podstawie szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie. Organ I instancji w niniejszej sprawie ustalił stawkę w wysokości 1,54 zł za godzinę usługi, nie wskazując jednocześnie, co było podstawą ustalenia takiej ceny. Brak również powołania się na jakąkolwiek uchwałę w tym przedmiocie. Dokonując oceny prawnej postępowania administracyjnego oraz decyzji, które zostały wydane w sprawie Sąd zwrócił uwagę na szereg nieprawidłowości, które wystąpiły w tym postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę, organy rozstrzygną sprawę zgodnie z art. 153 P.p.s.a mając na uwadze treść art. 50 ustawy o pomocy społecznej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 5 tego przepisu. Zważywszy na to, że decyzja o przyznaniu specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter uznaniowy, uzasadnią swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Stanowisko organu powinno być skonstruowane w taki sposób, by strona nie miała podstaw do formułowania zarzutu dowolności rozstrzygnięcia, przekraczającego granice uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a.