IV SA/Po 1251/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P., H. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Decyzją z [...] listopada 2013 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") uchylił w całości decyzję z [...] września 2013 r. nr [...] (znak [...]), mocą której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrześni (dalej: "PINB", lub "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] oraz nałożył na inwestora, J. M. (dalej: "Inwestor"), obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Jednocześnie WWINB orzekł co do istoty sprawy, tj.: zatwierdził Inwestorowi projekt budowlany zamienny rozbudowy przedmiotowego budynku, zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy tej rozbudowie oraz nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Powyższe decyzje zapadły w następujących, ustalonych przez organy, okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] grudnia 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W toku kontroli ustalono, że przebudowa i rozbudowa tego budynku realizowana jest z odstępstwami od wydanej przez Starostę [...] (dalej "Starosta") decyzji z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (dalej też jako: "decyzja p.n.b."). Zmieniono mianowicie gabaryty dobudowy: z projektowanych 4,0 m x 6,0 m na 4,0 m x 7,35 m oraz nastąpiła zmiana konstrukcji stropu nad rozbudową: z gęstożebrowego Teriva na drewniany belkowy. W związku z wynikiem opisanej kontroli, PINB, postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] – utrzymanym w mocy postanowieniem WWINB z [...] marca 2013 r. – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowej budowie i nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji zawierającej ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Następnie decyzją PINB z [...] marca 2013 r. nr [...] – utrzymaną w mocy decyzją WWINB z [...] kwietnia 2013 r. – nałożono na Inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 maja 2013 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W terminie zakreślonym w decyzji PINB Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] PINB zatwierdził ww. projekt budowlany zamienny oraz nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Na skutek odwołania wniesionego przez A. i H. P. (dalej: "Odwołujący" lub "Skarżący") WWINB, decyzją z [...] lipca 2013 r., uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB, postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia w terminie do 30 sierpnia 2013 r. nieprawidłowości w projekcie zamiennym, poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] (dalej też jako: "decyzja w.z.") przez Burmistrza [...] (dalej jako: "Burmistrz) oraz wyjaśnienie kwestii przełożenia przyłącza wodociągowego. W zakreślonym terminie Inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany zamienny. PINB ocenił, że projekt ten uwzględnia postanowienia decyzji w.z. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 65, poz. 690 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie"), a także, iż zawiera mapę inwentaryzacyjną powykonawczą oraz protokół z odbioru w stanie odkrytym przebudowanego połączenia wodociągowego do sieci ulicznej, co potwierdza zlikwidowanie kolizji istniejącego przyłącza wodociągowego z rozbudowywanym budynkiem mieszkalnym. W rezultacie PINB – wskazując jako podstawę art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") – wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] września 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Od tej decyzji odwołanie wnieśli A. i H. P., podnosząc, że są współwłaścicielami działki nr 143, przy granicy której realizowana jest projektowana rozbudowa. Napisali, że nadal nie zgadzają się z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego, gdyż pierwszy projekt budowlany przewidywał wymiary rozbudowy 4,0 m x 6,0 m i nie było w nim żadnej kotłowni ani tarasu. Ponadto nie wyrażają zgody na usytuowanie kotłowni w przewidzianym miejscu. Opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2013 r., WWINB – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i orzekł co do istoty sprawy, zatwierdzając projekt budowlany zamienny, zezwalając na wznowienie robót budowlanych oraz nakładając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym wskazane we wcześniejszej decyzji WWINB z [...] lipca 2013 r. zostały usunięte. Projekt jest zgodny z przepisami Rozporządzenia. Projektantka sporządzająca projekt budowlany zamienny zilustrowała na mapie sytuacyjnej posadowienie rozbudowy w odległości 1,5 m od granicy działki. Kwestia sytuowania budynków na działce budowlanej została uregulowana w treści Rozporządzenia. Zgodnie z jego § 12 ust. 2, sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. WWINB podkreślił, że inwestor posiada ostateczną decyzję w.z., w której dopuszczono realizację rozbudowy w granicy z działką nr 143 pod warunkiem nieumieszczania otworów okiennych lub drzwi od strony granicy z tą działką – co oznacza, że budynek może być też zlokalizowany (ścianą bez okien i drzwi) 1,5 m od granicy działki. Ponadto WWINB powtórzył ustalenia organu I instancji dotyczące zlikwidowania kolizji istniejącego przyłącza wodociągowego z rozbudowywanym budynkiem mieszkalnym. Uzasadniając uchylenie, w tym kontekście, decyzji PINB organ II instancji wyjaśnił, że błędne było wydanie decyzji jedynie zatwierdzającej projekt budowlany zamienny bez jednoczesnego pozwolenia na wznowienie robót w sytuacji, gdy w sprawie organ wydał wcześniej postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania dotyczących samowolnej budowy, a później rozbiórki, kotłowni w miejscu obecnej rozbudowy, WWINB zwrócił uwagę, że Inwestor przystępując do robót budowlanych dysponował ostateczną decyzją p.n.b. Analizując wielkość rozbudowy WWINB wskazał, że w ostatecznej decyzji w.z. ustalono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 10%, i ocenił, na podstawie przedstawionej dokumentacji, że rozbudowa budynku mieszkalnego nie narusza tych ustaleń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i H. P. podtrzymali swoje stanowisko wyrażone wcześniej w odwołaniu. Ponadto podkreślili, że wydana przez Burmistrza decyzja w.z., na którą "nagle zaczęto powoływać się", jest mało precyzyjna. Postawili też pytanie, "gdzie był kierownik budowy i co robił, że pozwolił na tę samowolę inwestora", oraz wnieśli o wyciągnięcie "odpowiednich konsekwencji" w stosunku do osób za to odpowiedzialnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z 01 kwietnia 2014 r. Skarżący wystąpili z wnioskiem o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania od strony przeciwnej, ewentualnie od Skarbu Państwa. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika Ł. M., syna Inwestora, który motywując swój wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu wyjaśnił, że nabył od ojca własność przedmiotowej nieruchomości. Oboje Skarżący podtrzymali wnioski i wywody skargi, natomiast uczestnicy postępowania, J. M. i Ł. M., wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego realizowana była przez Inwestora z odstępstwami od decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Naruszenie norm prawa budowlanego rodzi obowiązek interwencji organów nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Od razu należy podkreślić, że "stanu zgodnego z prawem" w powyższym rozumieniu nie należy utożsamiać – co błędnie zdają się czynić Skarżący – ze stanem zgodnym z pierwotnym projektem budowlanym i udzielonym na jego podstawie pozwoleniem na budowę. Chodzi tu bowiem o zgodność z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym, a zatem o doprowadzenie do sytuacji, w której realizowana z odstępstwami inwestycja uzyska w projekcie zamiennym taki kształt, przy którym w normalnym toku rzeczy (a więc gdyby nie doszło do samowoli) możliwe byłoby udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, które to pozwolenie w postępowaniu legalizacyjnym jest zastępowane przez decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Wobec tego zablokowanie bądź ograniczenie realizowanej z odstępstwami inwestycji – do czego w istocie zmierzają wnioski i argumentacja rozpoznawanej tu skargi – nie jest możliwe, jeżeli tylko inwestor spełni wymagania postawione przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy uznały, że Inwestor spełnił prawem przepisane wymagania. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Sąd stwierdza, że ocena organów była w tym zakresie prawidłowa. Punktem wyjścia dla takiej konstatacji jest stwierdzenie, że ostateczną decyzją PINB z [...] marca 2013 r. został nałożony na Inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Sąd podkreśla wagę wskazanej decyzji: zgodnie z art. 36a ust. 2 pr.bud. konsekwencją wydania przez organ nadzoru budowlanego takiej decyzji jest uchylenie (przez organ administracji architektoniczno-budowlanej) decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że z obrotu prawnego "znika" pierwotna podstawa prawna robót budowlanych, inwestycja zostaje wstrzymana, a inwestor – chcąc legalnie dokończyć realizację inwestycji – musi uzyskać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Ubocznie Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Starosty z [...] kwietnia 2013 r. uchylająca decyzję p.n.b. Skoro Inwestor w zakreślonym terminie przedłożył projekt budowlany zamienny, najważniejszym elementem postępowania stała się ocena poprawności tego projektu (do którego znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o projekcie budowlanym), w tym ocena jego zgodności z wydaną uprzednio w sprawie decyzją o warunkach zabudowy. Sąd podkreśla związanie organów nadzoru budowlanego ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy – wydawanej, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, dla obszaru inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Inwestor uzyskał i nadal legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy – decyzją Burmistrza z [...] lutego 2010 r. – w której ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi postanowienia tej decyzji są dostatecznie jednoznaczne. Jest to ważne, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy ustalane są warunki i wymagania, które Inwestor musi następnie respektować w projekcie budowlanym (zarówno "zwykłym", jak i zamiennym), i których spełnienie podlega sprawdzeniu w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, względnie – jak w niniejszej sprawie – w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. We wspomnianej decyzji w.z. Burmistrz ustalił m.in. maksymalny wskaźnik 10% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Innymi słowy, w świetle postanowień decyzji w.z. Inwestor może legalnie zabudować do 10% powierzchni działki nr 142. Z tej perspektywy konkretne wymiary rozbudowywanego budynku nie są istotne, jeżeli tylko maksymalna powierzchnia zabudowy nie zostanie przekroczona, a inne przepisy (w tym techniczno-budowlane) będą zachowane. W decyzji w.z. dopuszczono też "realizację rozbudowy w granicy z działką nr 143 pod warunkiem nie umieszczania otworów okiennych lub drzwi od strony granicy z [tą – uw. Sądu] działką". Działka nr 143 jest własnością Skarżących, który brali czynny udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja w.z. stała się ostateczna. Wobec tego, w świetle jej postanowień, Inwestor ma prawo dokonać rozbudowy "w granicy", czyli postawić ścianę budynku (bez otworów okiennych i drzwiowych) na granicy swojej działki z działką Skarżących. Tym bardziej może więc – jak uczynił to w toku postępowania o zatwierdzenie projektu zamiennego – zdecydować się na swoiste samoograniczenie się, poprzez realizację rozbudowy w sposób niewątpliwie bardziej korzystny dla Skarżących, bo w odległości 1,5 m od granicy z ich działką. Nadto należy podkreślić, że Inwestor realizując rozbudowę w większym rozmiarze niż zakładał to pierwotny projekt budowlany, nadal nie przekroczył parametru 10% wielkości powierzchni zabudowy. Organy administracji postąpiły więc prawidłowo zatwierdzając przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny. Zgodnie z art. 51 ust. 4 pr.bud. po upływie terminu na przedstawienie projektu budowlanego zamiennego lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Nadto w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc brzmienie cytowanego przepisu do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły niezgodności pomiędzy przedłożonym przez Inwestora (po nakazanych uprzednio modyfikacjach) projektem budowlanym zamiennym a przepisami prawa oraz ustaleniami decyzji w.z., obowiązkiem tych organów było zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Sąd podkreśla, że WWINB słusznie wyeliminował błąd PINB, zezwalając w zaskarżonej decyzji również na wznowienie robót budowlanych. Błędem PINB było bowiem wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego bez jednoczesnego udzielenia pozwolenia na wznowienie wstrzymanych uprzednio robót, skoro budowa nie została jeszcze zakończona. Sąd zauważa, że PINB powielił swój błąd w kolejnej decyzji, pomimo że WWINB już w decyzji z [...] lipca 2013 r. napiętnował wadliwą konstrukcję analogicznej sentencji decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2013 r. W tym stanie rzeczy argumenty skargi nie mogły odnieść skutku, skoro projekt budowlany zamienny, w ostatecznej wersji, okazał się zgodny z prawem i postanowieniami decyzji w.z. Wyciągnięcie zaś ewentualnych konsekwencji wobec osób odpowiedzialnych za oczywiste, w niniejszej sprawie, przekroczenie ustaleń pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją p.n.b., nie leży w kompetencjach Sądu i pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.