IV SA/Po 1255/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P, na rzecz skarżącej H. P. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 119 w związku z art. 121 § 4 i 5, art. 122 oraz art. 20 § 1 pkt 4 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), w pkt 1 nałożył solidarnie na H. i P. P. (dalej zobowiązani), grzywnę w kwocie [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr [...] i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., określając jednocześnie termin oraz nr rachunku bankowego na który grzywna powinna zostać uiszczona. W pkt 2 PINB ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł, zgodnie z art. 64a §1 pkt 1 upea. W pkt 3 zobowiązani zostali wezwani do wykonania w terminie do dnia 1 października 2012 r., obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny. W razie jego niewykonania w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu PINB wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] nakazał zobowiązanym, właścicielom nieruchomości w miejscowości G. K. nr [...] gm. K., rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na w/w nieruchomości, przy granicy z sąsiednią nieruchomością, której właścicielami są R. i M. P. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB), po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (dalej WSA) wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 639/08, oddalił skargę zobowiązanej na decyzję WWINB. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 5/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez zobowiązaną. Powyższe wskazuje, że obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego wynika z prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej, która nadal pozostaje w obrocie prawnym. W związku z brakiem dobrowolnej realizacji powyższego obowiązku, PINB upomnieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku i poinformował Ich, że w przypadku niewykonania nakazanej rozbiórki, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] lipca 2012 r. pracownicy PINB, przeprowadzili czynności kontrolne, w toku których ustalono, że obowiązek rozbiórki w/w budynku nadal nie został wykonany. Ponadto, do dnia [...] sierpnia 2012 r., zobowiązani nie poinformowali PINB o wykonaniu nałożonego obowiązku rozbiórki w/w budynku. Zatem zasadnym było skierowanie do zobowiązanych niniejszego postanowienia wraz z tytułami wykonawczymi nr [...] i [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał sposób obliczenia wysokości nałożonej grzywny wyjaśniając, że jednym postanowieniem została ona nałożona na wszystkich zobowiązanych. Zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia drugiego. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarnie pozostają zobowiązani (art. 366 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.). PINB poinformował jednocześnie, że w razie częściowego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy, nie wyłączając tego, który dokonał częściowego zaspokojenia, pozostają nadal zobowiązani solidarnie co do nieuiszczonej części świadczenia. Zażalenie na postanowienie z dnia 3 września 2012 r. wnieśli zobowiązani, zwracając się o umorzenie nałożonej kary i odstąpienie od wykonania zastępczego. W uzasadnieniu zobowiązani opisali dotychczasowy przebieg postępowania akcentując, że w trakcie budowy budynku gospodarczego pracownicy organu nadzoru budowlanego nie wzywali Ich do zaprzestania robót budowlanych. Zobowiązani podkreślili również ciężką sytuację finansową Ich rodziny. Zdaniem zobowiązanych, PINB ma prawną możliwość wyegzekwowania nakazu rozbiórki, ale nie zawsze musi korzystać z tego uprawnienia, skoro obiekt budowlany nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] października 2012 r.) WWINB uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części ustanawiającej wysokość grzywny na [...] zł i w to miejsce orzekł o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w kwocie [...] zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr [...] i nr [...], pozostałą część zaskarżonego postanowienia utrzymując w mocy. Zdaniem WWINB, postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. co do zasady odpowiada prawu, a argumenty podnoszone przez zobowiązanych mają charakter polemiki z decyzją ostateczną nakładającą na zobowiązanych określone powinności. Na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia pozostają bez wpływu czynniki społeczne, czy sytuacja finansowa zobowiązanych. Względy ekonomiczne i społeczne pozostają bez związku dla oceny praworządności postępowania egzekucyjnego, nie podważając w niczym przesłanek, na których zostało ono oparte. Przepisy upea nie nakładają na organ orzekający w sprawie obowiązku badania przyczyn ze względu na które zobowiązany nie uzyskał pozwolenia na budowę lub uwarunkowań ekonomicznych realizowanej samowolnie inwestycji, bowiem jedyną przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest istnienie wymagalnego obowiązku i ten fakt ma najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie. Niezależnie od treści zażalenia WWINB przeanalizował w przedmiotowej sprawie także wysokość nałożonej grzywny. PINB nakładając na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wykonania rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 5,10 m x 4,18 m wyliczył kwotę grzywny za podstawę obliczeń biorąc cenę metra kwadratowego - 4.130 zł - ogłoszoną Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2012 r. Natomiast, organ II instancji rozpatrując zażalenie obowiązany był oprzeć się na Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2012 r. w którym cenę tę określono jako 4.103 zł. W związku z powyższym konieczna stała się korekta kwoty jaką zobowiązani wobec niewykonania obowiązku są obowiązani uiścić w charakterze grzywny w celu przymuszenia. WWINB, działając w myśl przepisu art. 121 § 5 upea, należną kwotę wyliczył w następujący sposób: powierzchnia zabudowy budynku x 1/5 ceny metra kwadratowego = kwota grzywny, co daje 4,18 m x 5,10 m x 1/5 x 4.103 zł = 17.493,55 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA), zatytułowanej jako "zażalenie" H. P. (dalej skarżąca) zwróciła się o dokonanie zmiany postanowienia z dnia [...] października 2012 r., o umorzenie nałożonej grzywny i wstrzymanie rozbiórki. Skarżąca podkreśliła, że wydana decyzja jest dla Niej krzywdząca, ponieważ dokonana samowola budowlana polegała na odnowieniu istniejącego budynku mieszkalnego, który stał w tym samym miejscu od lat 60. Skarżąca opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreśliła, że brak uzyskania pozwolenia na budowę spowodowany został mylnym pouczeniem ze strony urzędnika organu administracji publicznej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że dom sąsiada znajduje się na terenie Jej nieruchomości, czego organy nadzoru budowlanego w ogóle nie sprawdziły. Skarżąca zwróciła również uwagę na ciężką sytuację materialną (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], WWINB wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej (k. 12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydane w przedmiocie nałożenia na skarżących solidarnie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na dokonaniu rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości G. K. [...], gm. K. (dz. nr [...]), przy granicy z sąsiednią nieruchomością (dz. nr [...]). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W rozpoznawanej sprawie pozostawało bezspornym, że powyżej opisany obowiązek nałożony decyzją WWINB z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], nie został wykonany przez zobowiązanych. Z kolei rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sposób pozytywny przeszły przez kontrolę sądowoadministracyjną, na skutek oddalenia skargi przez WSA na decyzję WWINB z dnia [...] maja 2008 r., wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 639/08, a następnie oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 5/11. Na podstawie określonego we wskazanych decyzjach obowiązku PINB wystawił dwa tytuły wykonawcze, odrębnie w stosunku do zobowiązanej H. P. i zobowiązanego P. P., wskazując ten sam egzekwowany obowiązek. Następnie PINB w stosunku do obojga zobowiązanych wystawił jedno postanowienie o solidarnym nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które zostało uchylone przez WWINB w części ustanawiającej wysokość grzywny i w to miejsce orzekł o nowej jej wysokości, pozostałą część zaskarżonego postanowienia utrzymując w mocy. Grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym mającym charakter przymuszający, a nie typowo zaspokajający. Nie oznacza to, że jej nałożenie nie prowadzi bezpośrednio do wykonania egzekwowanego obowiązku. Z uwagi na swoją prostą formę oraz dolegliwość finansową, grzywna stanowi skuteczny środek mający na celu skłonienie samego zobowiązanego do wykonania nałożonego na Niego obowiązku, bez potrzeby angażowana osób trzecich. W art. 121 §5 upea ustawodawca wprost przesądził, że grzywna może zostać nałożona w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wskazując jednocześnie na sposób jej obliczenia. Z kolei z art. 122 §2 pkt 2 upea wynika, że w razie dalszego niewykonywania obowiązku z zakresu przepisów prawa budowlanego, w stosunku do zobowiązanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W rozpoznawanej sprawie grzywna w celu przymuszenia nałożona została na zobowiązanych solidarnie, z wyraźnym powołaniem się przez organ I instancji na przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., poz. 16, nr 93 ze zm., dalej kc). Stosownie do art. 366 §1-2 kc, solidarność pomiędzy dłużnikami polega na tym, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani. Z kolei zgodnie z art. 369 kc, zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej. Solidarność zobowiązanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie wynika z upea ani też z innych aktów prawnych znajdujących zastosowanie w tym postępowaniu. Konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny i nie może być odnoszona do nie przystającego do niej kształtu postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu tym nie może być mowy o zaspokojeniu wierzyciela przez któregokolwiek ze zobowiązanych, tylko o wykonaniu egzekwowanego obowiązku. Ewentualne uiszczenie grzywny w celu przymuszenia przez jednego ze zobowiązanych nie może oznaczać, że drugi zobowiązany zostaje zwolniony z wykonania spoczywającego na nim obowiązku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 upea pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Art. 27 § 1 pkt 2 i 3 upea normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11, baza orzeczeń NSA. Zob. też wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1655/11, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1931/11, baza orzeczeń NSA). Tożsamość przedmiotowa podlegającego wykonaniu obowiązku nie oznacza, że ma on charakter solidarny i nie może prowadzić do uznania, że w sprawie występuje jeden podmiot zobowiązany. Jeżeli określony obowiązek został nałożony na kilka podmiotów, wówczas może być on egzekwowany od każdego z nich w całości. W przeciwnym wypadku unicestwiony mógłby zostać sam cel prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z uwagi na pomniejszoną dolegliwość zastosowanego środka egzekucyjnego, który mógłby zostać uiszczony po części przez każdego ze zobowiązanych. Natomiast wykonanie obowiązku z zakresu przepisów prawa budowlanego przez jednego ze zobowiązanych uczyniłoby bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, co powinno skutkować umorzeniem nałożonej grzywny na podstawie art. 125 §1 upea i umorzeniem postępowania egzekucyjnego w stosunku do pozostałych zobowiązanych na podstawie art. 59 §1 pkt 2 upea. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że organ I instancji wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze dotyczące tego samego obowiązku, w każdym tytule wskazując innego zobowiązanego. Działanie takie nie naruszało przepisów upea, chociaż w literaturze dopuszczona została możliwość wskazania w jednym tytule wykonawczym większej liczby zobowiązanych, gdy zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 179). Wystawienie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych, a tym samym prowadzenie dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych, tym bardziej obligowało organ egzekucyjny do wydania dwóch odrębnych postanowień o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, osobno w każdym prowadzonym postępowaniu. Reasumując, jeżeli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małżonków jest zobowiązanym w myśl art. 27 § 1 pkt 2 upea co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona odrębnie grzywna w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 upea. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu nie zasługiwały one na uwzględnienie. Skarżąca w swoich rozważaniach zakwestionowała zasadność i celowość prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 29 §1 upea, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne ma charakter stricte wykonawczy i nie może ono stanowić kolejnego stadium badania prawidłowości i zgodności z prawem nałożenia na zobowiązanych obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Z kolei z samego charakteru grzywny w celu przymuszenia wynika, że wykonanie egzekwowanego obowiązku będzie skutkowało umorzeniem nałożonej na zobowiązanych grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), w pkt 1 wyroku uchylił postanowienie z dnia [...] października 2012 r. i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji, prowadząc dwa osobne postępowania egzekucyjne, czego wyrazem jest wystawienie dwóch tytułów wykonawczych wobec każdego ze zobowiązanych, powinien rozważyć nałożenie na każdego ze zobowiązanych z osobna grzywny w celu przymuszenia celem wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Wykonanie tego obowiązku przez jednego ze zobowiązanych powinno skutkować bezprzedmiotowością postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do drugiego z Nich, a tym samym umorzeniem nieściągniętej grzywny (względnie rozważeniem możliwości jej zwrotu na wniosek zobowiązanego) i umorzeniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W pkt 2 Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W pkt 3 Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od WWINB na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania na którą złożył się jedynie uiszczony wpis od skargi, stosownie do §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). MZ