IV SA/Po 1255/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] na rzecz Spółki A kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] określił Spółce A z siedzibą w S. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub wód roztopowych do wód. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] marca 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] w L. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej p.w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, Spółce A w S. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub wód roztopowych do wód. Strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej opłaty stałej za usługi wodne. Podano, że decyzja Starosty O. na podstawie której Spółce określono wysokość opłaty stałej, wydana została [...] listopada 2016 r. i dotyczyła ona zezwolenia na wykonanie urządzeń wodnych, tj. wylotów betonowych służących do odprowadzania wód opadowych (pkt III decyzji). Wyjaśniono, że z uwagi na brak środków finansowych Skarżąca, jako adresat tej decyzji, została zmuszona do zaniechania przedmiotowej inwestycji i w związku z tym wyloty nie zostały fizycznie wykonane. W tej sytuacji w ocenie Skarżącej, brak jest podstaw do naliczania opłaty stałej od wylotów, które nie zostały wykonane. Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., określił Spółce A z siedzibą w S. za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub wód roztopowych do wód. W uzasadnieniu podano m. in., że opłata została ustalona zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę O. dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] udzielającym Skarżącej pozwolenia na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód w ilości [...]/s. Wskazano, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. Skarżąca jest zobowiązana ponosić opłatę za usługi wodne. Wyjaśniono, że reklamacja Skarżącej nie została uznana, bowiem na podstawie art. 271 ust. 4 p.w. betonowe wyloty nie są obiektami liniowymi w rozumieniu prawa. Zgodnie z prawem budowlanym (art. 3 pkt 3b Prawa budowlanego) obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Podkreślono, że przepis wymienia przykład obiektów liniowych, ale jest to wyliczenie wylicznie przykładowe. Nie mieści się wśród nich betonowy wylot. Natomiast zastosowanie w sprawie ma przepis art. 271 ust. 5a p.w., który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia , w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka A z siedzibą w S. , zaskarżonej decyzji zarzucając: naruszenie art. 271 ust. 4 p.w. poprzez błędną jego wykładnię, art. 271 ust. 5a p.w. poprzez błędne przyjęcie, że betonowy wylot nie jest obiektem liniowym oraz art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 – daje jako: "k.p.a." lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] określająca Spółce A z siedzibą w S. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub wód roztopowych do wód. Ostateczną decyzją Starosty O. dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] udzielono Skarżącej pozwolenia na odprowadzanie wód opadowych oraz na wykonanie urządzeń wodnych, tj. wylotów betonowych z betonowymi przyczółkami zabezpieczonymi otwieranymi kratami i barierkami służącymi do odprowadzania wód opadowych (pkt III decyzji). Decyzja Starosty O. dnia [...] listopada 2016 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. - dalej również jako: "Prawo wodne z 2001 r."). Zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r. oparta została natomiast o regulacje wyznaczone przepisami ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020r., poz. 310 ze zm. – dalej również jako: "Prawo wodne z 2017 r." albo "p.w."), obowiązującej z przewidzianymi w niej wyjątkami od [...] stycznia 2018 r. (art. 574). Zgodnie z przepisami tej drugiej ustawy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 1, 6 i 8); stosownie do art. 14 ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego. Właściwym organem Wód Polskich w opisanym zakresie jest dyrektor właściwego ZZPGWWP. Z art. 267 p.w. wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Przepis art. 268 p.w. (a także 269) formułuje regułę, w myśl której, do usług wodnych za które pobiera się opłaty zalicza się, między innymi, odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. c p.w.). Przepis art. 270 ust. 11 p.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, czy ziściły się przesłanki do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub wód roztopowych do wód, w sytuacji gdy adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał urządzeń wodnych, tj. wylotów betonowych z betonowymi przyczółkami zabezpieczonymi otwieranymi kratami i barierkami służącymi do odprowadzania wód opadowych (pkt III decyzji Starosty O. dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] ). Należy zauważyć, że okoliczność ta nie była badana przez organ, a przynajmniej prowadzenia ustaleń w tym zakresie (jakkolwiek kwestia ta była akcentowana w reklamacji) nie udokumentowano w aktach sprawy. Tymczasem, decyzja Starosty O. dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wydana została na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Pozwolenia tego udzielono na okres 10 lat, do dnia [...] listopada 2026 r. Jednocześnie zgodnie z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Taką samą treść ma obecnie art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie w określonym terminie urządzeń wodnych, służących np. odprowadzania wód opadowych determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2020 r. sygn. II OSK [...]). Należy zauważyć, że w pkt. III decyzji Starosty O. dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Skarżącej udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych tj. wylotów betonowych z betonowymi przyczółkami, zabezpieczającymi otwieranymi kratami i barierkami służącymi do odprowadzania wód opadowych. Decyzja ta wydana została [...] listopada 2016 r. Brak w aktach sprawy dokładnych danych na temat daty uzyskania ostateczności przez tę decyzję, można natomiast stwierdzić, że w listopadzie 2019 r. upłynęły trzy lata od jej wydania. Skarżąca już w reklamacji podnosiła, że pomimo, iż decyzja dotyczy pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych, to z uwagi na brak środków zaniechano realizacji tej inwestycji. Organ jednak nie udokumentował w aktach sprawy jakichkolwiek ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 414 ust. 1 pkt 3 p.w. Tymczasem, kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w okolicznościach badanej sprawy. Dalej należy wskazać, że Skarżąca podnosi, że nie wykonano urządzeń wodnych, tymczasem na podstawie art. 271 ust. 4 lit. a p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ustala się w określony sposób. Treść tego przepisu wprowadza zasadę, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie "za odprowadzanie" wód opadowych lub roztopowych do wód, a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Również ta kwestia w badanej sprawie nie została wyjaśniona. Zasadę ustalania opłaty za korzystanie z zasobów środowiska (wód), o której mowa w art. 271 ust. 1 p.w. należy odróżnić od zasady ustalania wysokości tej opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., przy czym również w tym przepisie mowa jest o wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w sprawie niniejszej orzekający podziela, że nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości opłaty stałej wywodzić wymagalności samego świadczenia. Z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika bowiem, że opłatę stałą ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z którym bycie adresatem pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty stałej, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód. Z przepisów tych natomiast wynika, że opłatę stałą ustala się za "odprowadzanie do wód": wód opadowych lub roztopowych, czyli korzystanie z wód na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, których wysokość ustalana jest na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego z 2017 r. Jednocześnie organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Z treści art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. wynika, że obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne wiąże się tylko z "odprowadzaniem do wód": wód opadowych lub roztopowych. Zatem ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku wnoszenia opłat do sytuacji, gdy faktycznie wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód, a nie – gdy istnieje tylko taka potencjalna możliwość, przewidziana w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym. Należy podkreślić, że jakkolwiek wprawdzie zgodnie z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego z 2017 r. opłata za usługi wodne w postaci odprowadzania do wód: wód opadowych lub roztopowych składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, to nie można jednak przyjąć, interpretacji najmniej korzystnej tego przepisu dla podmiotu obowiązanego i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia obowiązku wniesienia opłaty stałej. W stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne z 2017 r., należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok TK z dnia [...] marca 2010r., K [...], OTK-A [...]/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych na gruncie prawa podatkowego, gdzie organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika (por. wyrok TK z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. SK [...], OTK-A [...]/80). Opłata stała za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r.) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot odprowadza do wód: wody opadowe lub roztopowe, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2020r. sygn. II OSK [...]). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie należy uznać za co najmniej niekompletny. Organ naruszył więc art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić należy, że Organ nie udokumentował w aktach sprawy żadnych ustaleń na temat kwestii zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 414 ust. 1 pkt 3 p.w. (art. 135 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r.). Nie jest wiadome, czy w świetle podnoszonych przez stronę okoliczności pozwolenie wodnoprawne Starosty O. dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] nie wygasło, ani czy w ogóle przystąpiono do świadczenia usługi wodnej. Przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko tutejszego Sądu, w tym zakresie, zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2020 r. sygn. II OSK [...]). Powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, doszło do faktycznego realizowania usługi wodnej. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co w świetle art. 7, art. 77 § k.p.a stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ ustali, kiedy decyzja Starosty O. dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] stała się ostateczna, czy rozpoczęto wykonywanie urządzeń wodnych w tej decyzji wskazanych terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a jeśli tak to czy doszło do faktycznego realizowania usługi wodnej na podstawie tej decyzji.