IV SA/Po 126/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy fermy norek o planowanej obsadzie do 60 DJP na działce ewid. [...] w m. B., obręb S.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku złożonym [...] marca 2014 r. T. S. wskazał, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 pawilonów do hodowli norek – obsada do 60 DJP, budynku magazynowo-socjalnego, budynku gospodarczego mieszczącego 3 silosy na karmę o ładowności do 30 ton każdy, zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe o pojemności do 10mł, zbiornika na gaz o pojemności 10mł, płyty obornikowej o pow. 200m˛, zbiornika na gnojówkę o pojemności do 20mł, utwardzenia terenu z kostki betonowej o pow. ca 4000m˛ oraz utwardzenia terenu z betonu w obrębie pawilonów o pow. ca 3000m˛. Burmistrz Gminy M. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla budowy fermy norek o planowanej obsadzie do 60 DJP na działce ewid. [...] w m. B., obręb S.. Od tej decyzji wniesiono odwołanie na skutek, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Gminy M. decyzją z dnia [...] października 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla budowy fermy norek o planowanej obsadzie do 60 DJP na działce ewid. [...] w m. B., obręb S.. Od tej decyzji wniesiono odwołania na skutek, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. w pkt. 1 umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do M. K., a w pkt. 2 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] października 2016 r. T. S., w odpowiedzi na wezwanie organu oświadczył, że planowana przez niego inwestycja jest ściśle powiązana z zabudową zagrodową jego ojca J. S.. Wnioskodawca wyjaśnił, że w chwili obecnej dzierżawi grunty rolne o pow. [...] ha oraz część garażu oraz, że zamieszkuje we wspólnym domu i wspólnym podwórku z rodzicami A. i J. S.. Podkreślono, że planowane przedsięwzięcie będzie funkcjonować jako gospodarstwo rodzinne w ramach wspólnego siedliska, a w przyszłości Wnioskodawca zamierza przejąć gospodarstwo po rodzicach. Po rozpoznaniu sprawy po raz trzeci Burmistrz Gminy M. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla budowy fermy norek o planowanej obsadzie do 60 DJP na działce ewid. [...] w m. B., obręb S.. W pkt. 2 lit. A) tej decyzji Burmistrz wskazał, że dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że wnioskowana inwestycja polega na budowie fermy norek o obsadzie do 60 DJP, a zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71) planowana obsada nie daje podstaw do zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć wyszczególnionych w rozporządzeniu. Podkreślono, że zgodnie z treścią wniosku inwestora, uzupełnioną następnie, przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Jak podkreślono, taka sytuacja ma miejsce w analizowanym przypadku. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji złożyli E. G., L. G., M. K., M. W., A. H., C. C., A. W. i M. D., podnosząc, że wbrew ustaleniom organu I instancji inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko oraz kwestionując ustalenia jakoby okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji dla zabudowy zagrodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów odwołania i wskazano, że w ocenie organu II instancji decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wpływu inwestycji na środowisko, Kolegium wskazało, że "kwestia związana z DJP była wyjaśniana również w poprzedniej decyzji Kolegium". W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu wywiódł A. W. podnosząc, że organy błędnie przyjęły, że inwestycja polegająca na budowie fermy norek o planowanej obsadzie do 60 DJP nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano nadto, że błędnie organy uznały, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej. W skardze podniesiono, że organy oparły się na oświadczeniu wnioskodawcy, co do tego że planowana inwestycja jest związana z zabudową zagrodową jego ojca. Zauważono, że organ w tym zakresie zaniechał poczynienia jakichkolwiek ustaleń. W dalszej kolejności podniesiono, że organy obu instancji nie wyjaśniły, czy grunty dzierżawione przez wnioskodawcę w ogóle spełniają definicję gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej. Podstawę rozstrzygnięcia w badanej sprawie stanowił przepis art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016, poz. 778 – dalej jako: upzp). Jednakże zasadniczym elementem, który przesądził o zasadności złożonej skargi jest fakt, że zgodnie z żądaniem wniosku T. S. wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budowy fermy norek o planowanej obsadzie do 60 DJP, a jednocześnie uchybiono obowiązkom wynikającym z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017, poz. 1405 – dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). Stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Jednocześnie, w myśl § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Innymi słowy, powyższa regulacja oznacza, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów i hodowlę zwierząt w liczbie równej i większej niż 60 DJP. Skoro zatem inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy norek o obsadzie do 60 DJP (a więc również równej 60 DJP) to nie może budzić wątpliwości fakt, że jest to przedsięwzięcie zaliczane przez prawodawcę, do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W takiej sytuacji na organie prowadzącym postępowanie ciążyły określone obowiązki. Zauważyć, bowiem trzeba, że w myśl art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w razie zaistnienia opisanych ustawą okoliczności. Jednocześnie, w myśl art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wydaje stosowne postanowienie. W okolicznościach badanej sprawy w ogóle nie badano potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ organy obu instancji uznały, że objęta wnioskiem inwestora inwestycja o obsadzie do 60 DJP, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji, wadą przeprowadzonego postępowania było odstąpienie od obowiązku dokonania oceny potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wadliwa kwalifikacja przez organy obu instancji przedsięwzięcia o obsadzie do 60 DJP, powoduje, że postępowanie obarczone jest wadą, która mogła mieć istotny wpływ na jego wynik, a które skutkować musiało uchyleniem decyzji obu instancji. Należy, bowiem zauważyć, że w myśl art. 72 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak rozstrzygnięcia tej kluczowej kwestii, stanowiącej w istocie zagadnienie prejudycjalne, musiał przesądzić o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, należy wskazać, że trafnie podniesiono, że organy nie wykazały powiązania, o którym mowa w art. 61 ust. 4 upzp. W myśl powołanego przepisu, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Istotne znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 61 ust. 4 upzp ma pojęcie gospodarstwa rolnego, z którym ma być powiązana planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa. W związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 k.c. Zgodnie z tym przepisem, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, przy czym przez "zorganizowaną całość gospodarczą" orzecznictwo rozumie te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, a także z dnia 16 października 2009 r., sygn. II OSK 1632/08, zob. też S. Rudnicki w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna". wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Odnosząc się do argumentacji skargi należy też wskazać, że dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Zgodzić należy się jednak ze Skarżącym, że w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz - jaki jest związek - poszczególnych części gospodarstwa rolnego. W okolicznościach badanej sprawy, w toku trwającego od 2014 r. organy obu instancji nie poczyniły absolutnie żadnych ustaleń w tym zakresie. Tymczasem, przepis art. 61 ust. 4 upzp ma na celu umożliwienie rolnikom organizacji miejsca pracy, które - ze względu na specyfikę działalności rolniczej - jest związane z miejscem zamieszkania. Konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych miejscach (por. wyrok NSA z dnia 04 października 2017 r. sygn. II OSK 187/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wreszcie zauważyćć, że uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 4 upzp ma charakter wyjątkowy, a jako takie wymaga wykładni ścieśniającej (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3066/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, organy w ogóle nie rozważyły czy specjalistyczna działalność hodowlana opisana we wniosku, stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 upzp. W żaden sposób nie rozważono czy inwestycja w przedstawionym we wniosku kształcie rzeczywiście ma charakter zabudowy zagrodowej. Z tych przyczyn należało podzielić zarzuty skargi co do wadliwości decyzji obu instancji. Należy podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2017, poz. 1270 – dalej jako: kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy pomimo konkretnych zarzutów nie wyjaśniono na czym organy opierają swoje ustalenia, że sporna inwestycja stanowi zabudowę zagrodową. Nie wyjaśniono na czym polega ścisłe powiązanie inwestycji z zabudową J. S.. Nie wskazano czy jest to kontynuacja już prowadzonej działalności, a jeśli tak to jaka jest jej skala, ani na czy jest to przedsięwzięcie o charakterze uzupełniającym, do prowadzonej działalności. W toku postępowania w ogóle nie wskazano na czym polega stwierdzone przez organy "ścisłe powiązanie" inwestycji z zabudową zagrodową J. S.. Tymczasem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wynika na czym konkretnie organ opiera swoje ustalenia, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 upzp. Prowadzące postępowanie organy nie wyjaśniły również związku o którym mowa w tym przepisie. Należy też wskazać, że błędnie przyjęto, że dopuszczona zaskarżoną decyzją obsada równa 60 DJP nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w konsekwencji uchybiono obowiązkom wynikającym z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Nie może ulegać wątpliwości, że w sprawie doszło również do naruszenia wynikającej z art. 7 kpa zasady praworządności. Należy również zauważyć, że jakkolwiek badając zaistnienie ustawowej przesłanki zawartej w art. 61 ust. 4 upzp, organ I instancji powołał się na dane GUS, to nie wskazał źródła swoich ustaleń, ani daty w której dane te były aktualne. Tymczasem, ustalenia organu winny zostać udokumentowane w aktach sprawy, tak aby strony postępowania mogły ustalić na czym organ wydający decyzję opiera swoje ustalenia. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii braku możliwości zaplanowania wspólnego podwórza dla spornej inwestycji z uwagi na jej gabaryty, należy wskazać, że podwórze to plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza. (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1492/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego zarzut co do braku możliwości zaplanowania wspólnego podwórza z uwagi na rozmiar inwestycji nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy również wskazać, że osoba prowadząca gospodarstwo nie musi być właścicielem gruntów, ale może być ich dzierżawcą lub użytkownikiem i tak kwestia również nie budzi wątpliwości judykatury (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1185/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 kpa. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organów będzie powtórne przeprowadzenie postępowania, z uwzględnieniem obowiązków wynikających z wynikającym z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisk, a także art. 72 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Następnie rzeczą organów będzie rozważenie czy inwestycja w przedstawionym we wniosku kształcie ma cechy zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 upzp. Ustalenia organu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia winny zostać udokumentowane, a stanowisko organu uzasadnione w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł – jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 ppsa - w pkt. 2 sentencji wyroku.