IV SA/Po 1270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Sejmiku Województwa W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadanie statutu jednostce budżetowej pod nazwą "W. Zarząd Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w P." 1. stwierdza, że uchwała Sejmiku Województwa W. o nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie nadanie statutu jednostce budżetowej pod nazwą "W. Zarząd Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w P." w części dotyczącej § 4 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały odnośnie zapisu: "ponowna klasyfikacja gleboznawcza gruntów zmeliorowanych, zrekultywowanych i ulepszonych, zmienionych klas i użytków rolnych" jest niezgodna z prawem 2. zasądza od Sejmiku Województwa W. na rzecz Wojewody W. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów sądowych i 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] Stycznia 2013 r. Sejmik Województwa W. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej pod nazwa "W. [...]". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 4 pkt 4 Statutu "W. Z[...]" stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., odnoszącej się do zapisu: "ponownej kwalifikacji gleboznawczej gruntów zmeliorowanych, zrekultywowanych i ulepszonych, zmienionych klas i użytków rolnych". W uzasadnieniu Wojewoda W. wskazał, że zadania marszałka województwa w zakresie geodezji i kartografii określa art. 7c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. ). Następnie skarżący wskazał, iż w przyjętym przez Sejmik statucie, poza zadaniami zgodnymi z powołanym wyżej przepisem ustawy, zapisano w § 4 pkt. 4, iż "do zadań [...]w P. należy kontrola i aktualizacja gleboznawczej klasyfikacji gruntów na obszarach zakwalifikowanych do scaleń, ponowna klasyfikacja gleboznawcza gruntów zmeliorowanych, zrekultywowanych i ulepszonych, zmienionych klas i użytków rolnych". Art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi zaś o tym, iż prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Zdaniem Wojewody prace geodezyjne i kartograficzne mogą wykonywać wszystkie podmioty uprawnione do prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, czyli przedsiębiorcy. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego § 4 pkt. 4 statutu W. w Poznaniu w części dotyczącej "ponownej klasyfikacji gleboznawczej gruntów zmeliorowanych, zrekultywowanych i ulepszonych, zmienionych klas i użytków rolnych" wykracza poza ustawowe zadania marszałka województwa wymienione w art. 7c ustawy, czym narusza zapisy art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa W. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, treść § 4 pkt 4 statutu nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w art. 7c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Niezawodnie bowiem, w sposób oczywisty, można skonstatować, że cytowany wyżej art. 7c skutkiem użycia w nim przez ustawodawcę zwrotu " w szczególności" nie zawiera zamkniętego katalogu spraw należących do właściwości marszałka województwa. Stąd też jawi się zasadna konkluzja, iż zamieszczenie w statucie przedmiotowej wojewódzkiej samorządowej jednostki budżetowej określonego zadania, zakwestionowanego przez skarżącego, pomimo niewymienienia go w powoływanym art. 7c nie może w żadnym razie implikować prawdziwości tezy o naruszeniu tegoż akurat przepisu ustawy, skoro przepis ten właśnie nie stwarza ograniczeń co do zakresu zadań statutowych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Organ podniósł, iż postanowienia § 4 pkt 4 Statutu mieszczą się w ramach ogólnie naszkicowanych wskazań kompetencyjnych zamieszczonych w art. 7c pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem organu bezzasadne, nie w pełni zrozumiałe i nie mające związku z analizowaną sprawą są z kolei podnoszone w skardze dywagacje na temat obrazy art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, która, co jasno jest widocznym, w rzeczywistości nie nastąpiła. Przepis art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przecież w sposób ewidentny przewiduje możliwość prowadzenia prac geodezyjnych i kartograficznych przez dwie kategorie podmiotów, to jest podmioty prowadzące działalność gospodarczą ( czyli przedsiębiorców), podmioty będące innymi jednostkami organizacyjnymi utworzonymi zgodnie z przepisami prawa, których przedmiotem działalności są prace geodezyjne i kartograficzne. Dalej organ wskazał, iż postanowienia § 4 pkt 4 znajdują swe umocowanie prawne nie tylko i nie tyle w cytowanych przepisach art. 7c i art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ale w pierwszej kolejności wypływają z zadań samorządu województwa wynikających z przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 2003r., nr 178 poz. 1749 ze zm.) - w szczególności z art. 1 ust. 2 pkt 8, art. 3 ust. 4 oraz art. 18 tej ustawy. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 powyższej ustawy). Stosownie natomiast do art. 82 c ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Powyższe wynika z treści art. 82 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 82 ustawy o samorządzie województwa obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały poczynić również należy kilka uwag odnośnie kompetencji marszałka w zakresie geodezji i kartografii. Stosownie do przepisu art. 6 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010, nr 193, poz.1287 ze zm.) marszałek województwa wchodzi w skład służby geodezyjnej i kartograficznej, będąc organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Powierzone mu zadania realizuje przy pomocy geodety wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego. Stosownie do ust. 3 art. 6 cyt. ustawy zadania marszałka wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast zadania jakie ma realizować marszałek, jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej określone zostały w art. 7c Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z tym przepisem do zadań marszałka województwa należy w szczególności: 1) prowadzenie wojewódzkiego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) zlecanie wykonania i udostępnianie map topograficznych i tematycznych dla obszarów właściwych województw; 3) tworzenie, w uzgodnieniu z Głównym Geodetą Kraju, oraz prowadzenie i udostępnianie bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 8, oraz standardowych opracowań kartograficznych w skali 1:10 000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 3; 4) analiza zmian w strukturze agrarnej oraz programowanie i koordynacja prac urządzeniowo-rolnych; 5) monitorowanie zmian w sposobie użytkowania gruntów oraz ich bonitacji; 6) współdziałanie z Głównym Geodetą Kraju w prowadzeniu państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju, w tym prowadzeniu bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 4, w części dotyczącej obszaru województwa. Wyżej wskazany wykaz zadań nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Powyższe oznacza, że marszałek województwa może również wykonywać inne, określone przepisami prawa, zadania wynikające z odrębnych regulacji. Powyższe oznacza również, iż marszałek nie może wykonywać zadań, które nie zostały mu powierzone do realizacji lub też zostały powierzone innemu organowi. Z powyższych względów odwołać w tym miejscu należy się do pozostałych regulacji zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym jak i aktów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 7d Prawa geodezyjnego i kartograficznego do zadań starosty należy w szczególności: 1) prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 2) koordynacja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu; 3) zakładanie osnów szczegółowych; 4) (uchylony); 5) przeprowadzanie powszechnej taksacji nieruchomości oraz opracowywanie i prowadzenie map i tabel taksacyjnych dotyczących nieruchomości; 6) ochrona znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych; 7) tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 7 i 10 oraz ust. 1b, a także standardowych opracowań kartograficznych w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Odwołać również należy się do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246). Zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem". Z powyższego wynika, iż co do zasady organem uprawnionym do prowadzenia klasyfikacji gruntów jest starosta, a nie marszałek województwa. Jednak należy mieć również na uwadze regulacje zawarte w innych ustawach w tym w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Natomiast w myśl ust. 4 art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów prace scaleniowo-wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) lub jednostek utworzonych przez ten samorząd do realizacji tych zadań. Biorąc powyższe regulację pod uwagę Sąd uznał, że zasadnie Wojewoda zakwestionował postanowienia zaskarżonego statutu w części tj. zapisu w § 4 pkt. 4 Statutu "ponownej klasyfikacji gleboznawczej gruntów zmeliorowanych, zrekultywowanych i ulepszonych, zmienionych klas i użytków rolnych". Cytowanej wyżej przepisy jak również pozostałe przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazują, iż co do zasady organem właściwym do klasyfikacji gleboznawczej oraz scalania i wymiany gruntów jest starosta, a nie marszałek województwa. Przepisem tym nie może być również art. 18 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z tym przepisem jeżeli objęte scaleniem lub wymianą grunty zmeliorowane poddano ponownej klasyfikacji gleboznawczej przed dokonaniem szacunku i jeśli przypadły one w wyniku scalenia lub wymiany innemu uczestnikowi, opłata melioracyjna z tych gruntów obciąża w całości dotychczas zobowiązanego. Jeżeli grunty zmeliorowane nie zostały poddane ponownej klasyfikacji przed dokonaniem szacunku i przypadły w wyniku scalenia lub wymiany innemu uczestnikowi, jest on zobowiązany do spłat bieżących rat z tytułu opłaty melioracyjnej (ust. 2 art. 18). Zaległe raty z tytułu opłat melioracyjnych, o których mowa w ust. 2, za okres do dnia objęcia w posiadanie przez innego uczestnika obciążają dotychczas zobowiązanego(ust. 3). Raty, o których mowa w ust. 2, wpłacone przedterminowo przez dotychczas zobowiązanego, przypadające za okres od dnia objęcia w posiadanie gruntów przez innego uczestnika, podlegają zaliczeniu na inne należności Skarbu Państwa przypadające od dotychczas zobowiązanego i objęte zobowiązaniem pieniężnym, a w razie nieistnienia takiego zobowiązania - podlegają zwrotowi dotychczas zobowiązanemu. (ust. 4). Powyższy przepis określa zasady ponoszenia opłat melioracyjnych, a nie stanowi przepisy kompetencyjnego do prowadzenia przez marszałka województwa klasyfikacji gleboznawczej. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 4 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały odnośnie zapisu: "ponowna klasyfikacja gleboznawcza gruntów zmeliorowanych, zrekultywowanych i ulepszonych, zmienionych klas i użytków rolnych" jest sprzeczna z prawem. Sąd nie stwierdził nieważności powyższego zapisu, ponieważ od dnia podjęcia uchwały do dnia wyrokowania upłynął ponad rok. W przedmiotowej sprawie nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie (uchwałę podjęto w dniu [...] stycznia 2013 r., doręczono Wojewodzie W. dnia [...] stycznia 2013 r. ) jak również zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, stąd upłynął termin uprawniający Sąd do stwierdzenie nieważności kontrolowanej regulacji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.