IV SA/Po 128/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] nr [...] /-/ B. Popowska /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. na podstawie art. 104, 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77 poz. 672) umorzył postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku A.K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., który do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wpłynął w dniu [...] sierpnia 2005 r., o przyznanie jednorazowej pomocy finansowej "na rozpoczęcie piątego roku akademickiego". W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współpracy ze strony wnioskodawczyni, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mimo wcześniejszego zawiadomienia o terminie wizyty pracowników socjalnych. Wskazano, że pracownik socjalny w dniu [...] sierpnia 2005 r. udał się na miejsce stałego zameldowania strony lecz nie zastał jej tam, a na powyższą okoliczność sporządzono protokół, w którym zaznaczono, że strona nie przebywa w tym miejscu od m-ca sierpnia 2004 r. Wskazano, że tym samym strona nie przebywa w miejscu zameldowania także w okresie przerwy międzysemestralnej, stąd nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Uznano, iż w tych okolicznościach postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Składając odwołanie od powyższej decyzji A.K. podniosła, iż w rozstrzygniecie to w całości obraża obowiązujący stan prawny i nie jest zgodne z faktami. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podstawą rozpatrzenia wniosku i przyznania pomocy jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o pomoc finansową. W sytuacji, gdy brak jest możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ pomocy społecznej nie ma prawnej możliwości wydania decyzji merytorycznej o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe. Ponieważ z przedłożonej dokumentacji wynika, że wywiad taki nie został przeprowadzony z powodu nieobecności wnioskodawczyni w miejscu stałego zameldowania, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.K. wniosła o jej uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarżąca podniosła, iż decyzja ta dyskryminuje ją, a stwierdzenie, że nie przebywa w miejscu stałego zamieszkania jest niezgodne z prawdą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości powtarzając dotychczasową argumentację. Organ wyjaśnił, iż decyzję podjęto m.in. w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uznając, że nie występuje żaden z powodów obligujących do przyznania pomocy, a wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy. Organ podkreślił, iż obowiązkiem osób korzystającej z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu własnej trudnej sytuacji życiowej, a skarżąca utrudniała przeprowadzenie wywiadu oraz nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego wysokość jej dochodu. Organ wyjaśnił ponadto, iż pomoc na kontynuowanie nauki w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej przysługuje przede wszystkim dzieciom wychowywanym w rodzinach zastępczych, a student ma prawo ubiegania się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na wskazany we wniosku cel na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczą Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie wadliwe zastosowanie przez organ I instancji art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 §1 k.p.a. organ administracji państwowej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 k.p.a. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a., gdy strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły, przy czym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, przepis art. 105 §1 k.p.a., który przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, w aktach administracyjnych brak informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, stąd podlega ona rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z §2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że pomimo zawiadomienia o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] sierpnia 2005 r. pracownik socjalny nie zastał skarżącej w miejscu stałego zameldowania. Nie oznacza to jednak, że skarżąca swoją postawą doprowadziła do utraty administracyjnego charakteru sprawy. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. niewłaściwe było umorzenie postępowania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Nieobecność skarżącej w miejscu zameldowania, wskazywanie przez nią na możliwość przeprowadzenia wywiadu wśród sąsiadów, w świetle wymogu określonego w art. 106 ustawy jest taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro w ocenie organu skarżąca spowodowała brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a nadto nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jej żądanie o przyznaniu pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania wnioskowanego świadczenia, a nie umorzeniem postępowania. Zważyć jednakże należy, iż niniejsza sprawa dotyczy wniosku o przyznanie pomocy społecznej, który datowany jest na dzień [...] sierpnia 2005 r., a który do organu I instancji wpłynął w dniu [...] sierpnia 2005 r. Z racji umorzenia postępowania powyższe okoliczności nie podlegają ocenie Sądu, tym niemniej wskazać należy, iż w sytuacji, gdy skarga dotyczyłaby decyzji merytorycznej o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, powoływanie się przez organ I instancji na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] sierpnia 2005 r. wobec zawartego we wniosku stwierdzenia o faktycznym przebywaniu poza miejscem stałego zameldowania mogłoby skutkować koniecznością uchylenia takiego rozstrzygnięcia z uwagi na nie załączenie do akt sprawy dowodu powiadomienia strony o terminie przeprowadzenia wywiadu. Z tych powodów na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Popowska jf