IV SA/Po 129/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium, organ II instancji) decyzją z 26 października 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również jako organ I instancji) z 28 lipca 2022 r. nr [...] w sprawie uchylenia decyzji z 22 października 2018 r. nr [...] przyznającej świadczenie wychowawcze na rzecz J. P. w okresie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda W. pismem z 29 czerwca 2022 r. poinformował organ I instancji , że ustalił, iż przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do wniosku z dnia 16 października 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mają zastosowanie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r., ponieważ T. P. podlegał ustawodawstwu [...] z tytułu wykonywania pracy najemnej na terytorium [...]. Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11, art, 16 ust. 6, art. 20 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 – dalej u.p.p.w.d.), decyzją z 28 lipca 2022 r. nr [...] uchylił decyzję z 22 października 2018 r. nr [...] przyznającą świadczenie wychowawcze na rzecz J. P. w okresie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. P., która wskazała że jej mąż nie występował o wypłatę [...], gdy pracował dla agencji pracy tymczasowej i mu ono nie przysługiwało. Ponadto wskazała, że ojciec dziecka choruje na chorobę [...], od grudnia 2019 r. przebywał w związku z tym w szpitalu [...] w P., zaś w styczniu 2020 r. został przeniesiony do aresztu śledczego, a następnie do ZK we W.. A. P. podniosła, że od 2020 r. utrzymuje rodzinę sama i pracuje w Polsce. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przywołało treść art. 16 u.p.p.w.d. Organ II instancji stwierdził, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że uprawnieniem i obowiązkiem właściwego organu (w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta P.) jest uchylenie decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, i to z mocą wsteczną za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym przypadku, zgodnie z art. 16 ust. 7 u.p.p.w.d.- ewentualną decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego wydaje wojewoda, zgodnie z art. 11 od dnia, w tym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalej wskazano, że organ I instancji został poinformowany przez Wojewodę W., iż przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do wniosku A. P. z 16 października 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mają zastosowanie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r., ponieważ T. P. podlegał ustawodawstwu [...] z tytułu wykonywania pracy najemnej na terytorium [...]. W związku z powyższym Prezydent Miasta P. prawidłowo uchylił decyzję z 22 października 2018 nr [...] przyznającą świadczenie wychowawcze na rzecz J. P. w okresie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. Za nietrafne organ II instancji uznał natomiast powołanie przez organ I instancji art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., bowiem nie znajdzie on w niniejszej sprawie zastosowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta P. był zobowiązany do uchylenia decyzji na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d., bowiem obliguje go do tego ww. przepis. Organ II instancji podkreślił, że uchylenie decyzji w trybie art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. nie kończy jednak postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego. Oznacza jedynie zmianę właściwości organu, a nie pozbawienie prawa do takiego świadczenia. Po uchyleniu decyzji własnej przez Prezydenta Miasta P. organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku A. P. za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r staje się Wojewoda W.. W okresie biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi na tę decyzję, skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym poprzez ustanowienie radcy prawnego oraz zwolnienie w całości od kosztów sądowych. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SPP/Po 134/22 przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie radcy prawnego z urzędu, w pozostałym zakresie umorzono postępowanie z uwagi na przedmiot sporu, który jest objęty ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych. Pismem z 24 lutego 2023 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w P. poinformowała Sąd, że w niniejszej sprawie pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącej wyznaczono r.pr. G. T.. A. P. reprezentowana przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu pismem z 12 kwietnia 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), kwestionując powyższą decyzję Kolegium, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o ustalenie prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 lutego 2019 do 30 września 2019 na rzecz J. P. a nadto orzeczenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego : 1) art. 5 w zw. z art. 27 u.p.p.w.d. w zakresie, w jakim dokonano ustalenia naruszenia ustawy pomijając brak uprawnień skarżącej do świadczeń w trybie międzynarodowej koordynacji świadczeń; 2) art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d. w zakresie, w jakim od dnia pobrania comiesięcznego świadczenia do dnia wydania decyzji z dnia 28 lipca 2022 roku bezskutecznie upłynął okres dwóch lat; 3) art. 123 i następne k.p.a. w zakresie, w jakim zaskarżana decyzja odrzuca podstawy do zmiany pierwotnej niekorzystnej decyzji. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu ze zgromadzonych w sprawie dokumentów na okoliczności podniesione w skardze w tym także na okoliczność nie zasadności i bezpodstawności zaskarżanej decyzji oraz okoliczności podniesionych w skardze zarzutów i przyjęcie niniejszej skargi do rozpoznania oraz o jej rozpoznanie na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż nie składała wniosku za granicą o analogiczne świadczenie i nie otrzymywała żadnych świadczeń w tym w szczególności świadczeń wychowawczych z zagranicy. W tym stanie sprawy zasadnym na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych było ustalenie bezspornej okoliczności, iż ewentualny zbieg świadczeń może mieć miejsce jedynie w przypadku gdy na podstawie prawa zagranicznego ([...]) świadczenia takie są należne. Skarżąca wskazała, iż T. P. w części spornego okresu przypadającej na rok 2019 jako zatrudniony w ramach Agencji Pracy Tymczasowej z siedzibą w Polsce (tj. jako pracownik delegowany ) nie był uprawniony, by otrzymywać świadczeń wychowawcze w [...]. Z powyższego w ocenie skarżącej wynika niezasadność stanowiska organów administracji w przedmiotowym zakresie. Dodatkowo skarżąca podniosła, że - nawet w przypadku przeciwnym - kwota polskiego świadczenia podlegałaby odliczeniu od wartości wyższego świadczenia zagranicznego, co także uzasadnia ustalenie wadliwości stanowiska organu administracji, gdyż w żadnym przypadku nie może być mowy o dublowaniu świadczenia. Okoliczności powyższe jako wynikłe z treści ustawy o także ze zgromadzonego materiału winny zostać przeanalizowane przez organ administracji z urzędu. Również powyższe zaniechanie w pełni uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżanej decyzji. Ponadto skarżąca wskazując na bezzasadność zaskarżanego stanowiska organu administracji wskazała, na zaskakującą niekonsekwencję organu, który pismem z 1 lutego 2023 r. zawiadomił skarżącą o przyznaniu przedmiotowego świadczenia wychowawczego za sporny okres od 1 lutego 2019 do 30 września 2019 r. Dodatkowo skarżąca w oparciu o art. 25 u.p.p.w.d. podkreśliła bezskuteczny upływ czasu dwóch lat od dnia pobrania świadczenia do dnia wydania zaskarżanej decyzji z 28 lipca 2022 r. co najmniej za okres od lutego 2019 r. do lipca 2019 r., co winno skutkować istotną zmianą objętego decyzją żądania zwrotu przedmiotowego świadczenia nawet gdyby uznać ewentualnie zasadność zaskarżanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.p.w.d., która w art. 16 ust. 1-11 u.p.p.w.d. stanowi, że w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1).W przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 (ust. 5). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 7). Z cytowanych przepisów jasno wynika, że ustalenie przez wojewodę - na skutek wystąpienia przez organ właściwy w sprawie świadczeń wychowawczych (tu: Prezydenta Miasta P.) - że w danej sprawie, w ustalonym okresie, mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, implikuje obowiązek uchylenia przez wspomniany organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze na okres (okresy) objęte ową koordynacją. Brzmienie powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ma on charakter obligatoryjny w stosunku do organu gminy właściwego do ustalenia podmiotu uprawnionego do świadczenia wychowawczego. Organ gminy nie ma w tym zakresie możliwości podjęcia odmiennej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ pomocy społecznej nie ma swobody działania, w szczególności nie jest uprawniony do badania zasadności ustaleń wojewody, ani rozważania, jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji. Organ gminy obowiązany do zastosowania art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d., nie dokonuje przy tym analizy przesłanek, w oparciu o które wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca wyraźnie w art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. wskazał, że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ lub organy) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana badaniu i ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, przy czym uchylenie decyzji przyznającej świadczenie nie niesie jeszcze ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia wychowawczego na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu - czyli na wojewodę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12.1.2023 r., II SA/Gl 1402/22, Legalis 2852488; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.5.2022 r., II SA/Go 777/21, Legalis 2691902, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3.08.2022 r., I OSK 1168/19, CBOSA, z 25.05.2023 r., I OSK 1350/22, CBOSA, z 17.05.2023 r., I OSK 1335/22, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielając poglądy wyrażone w przytoczonych wyrokach, uznał zarzut naruszenia prawa materialnego w tej sprawie za nieskuteczny. Jak podkreślił NSA w ostatnim z powołanych wyżej wyroków: "Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela zatem wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, co do konieczności badania przez organ właściwy w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy czy ustalenia przedstawione przez organ wskazany w art. 11 ust. 1 pkt 11 ustawy to jest w tym przypadku – wojewodę – są prawidłowe czy też nie. Za brakiem kompetencji organu właściwego w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy przemawia przede wszystkich fakt, że to organ wskazany w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy uznany został przez ustawodawcę krajowego za instytucję właściwą w związku z koordynacją systemów zabezpieczeń społecznych. W konsekwencji, to ten organ korzysta z uprawnień przewidzianych przez ustawodawcę unijnego dla ustalenia instytucji i ustawodawstwa właściwych w sprawie jak również rozstrzygnięcia ewentualnych sporów (por. pkt 9, 10 i 11 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 284, str. 1 z późn. zm., dalej zwane "rozporządzeniem 987/2009). Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zgodnie z postanowieniami rozporządzenia 987/2009 odpowiednie instytucje państw członkowskich niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie 883/2004. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych (art. 2 ust. 2 rozporządzenia 987/2009). Cytowane rozporządzenie określa również zakres i zasady wymiany danych między zainteresowanymi a instytucjami (art. 3), wartość prawną dokumentów i dowodów potwierdzających w innymi państwie członkowskim (art. 5). Zawiera również przepisy szczególne dotyczące poszczególnych rodzajów świadczeń, w tym świadczeń rodzinnych, o których mowa w rozporządzeniu 883/2004 (art. 58-61 rozporządzenia 987/2009). Z powyższego wynika, że organ właściwy w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy a więc burmistrz, wójt lub prezydent nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania, czy w sprawie mają zastosowanie przepis o koordynacji zabezpieczeń społecznych czy też nie. Organem tym jest wyłącznie wojewoda jako organ będący instytucją właściwą w związku z udziałem Rzeczpospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji, to ten organ jest uprawniony i obowiązany do rozpoznania sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego (art. 16 ust. 5 ustawy)." Skarżąca w skardze kwestionuje treść informacji Wojewody, wedle której w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jednak wszelkie zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść skutku, bowiem w obowiązującym stanie prawnym organ, który wcześniej przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze, związany jest ustaleniami Wojewody. Oznacza to, że nie może ich weryfikować ani kwestionować. W konsekwencji także kontrola Sądu sprawowana w związku z wniesioną skargą ma ograniczony zakres. W istocie sprowadza się ona do ustalenia, czy faktycznie Wojewoda przekazał organowi informację, wedle której zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast zakresem kontroli nie jest objęta prawidłowość ustaleń poczynionych przez Wojewodę, a które legły u podstaw informacji, przekazanej organowi w tym zakresie. Z tych względów nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku zgłoszony przez nią w skardze wniosek dowodowy. Podkreślić należy, że uchylenie decyzji w trybie art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. nie kończy postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego, ani nie implikuje obowiązku zwrotu świadczenia. Oznacza jedynie zmianę właściwości organu, a nie pozbawienie prawa do takiego świadczenia. W tej sytuacji rzeczą Wojewody jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w kwestii prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego w opisanym okresie na jej córkę. Wydanie zaskarżonej decyzji wynika ze zmiany właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Uchylenie dotychczasowej decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko strony skutkuje ponownym rozpoznaniem jego wniosku o to świadczenie, z tym że organem, który ocenia zasadność tego wniosku jest Wojewoda, a nie Prezydent Miasta P.. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż jak wynika z akt sprawy Wojewoda W. pismem z 1 lutego 2023 r. wydał informację nr [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego, w której powołując się m.in. na art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 5 oraz art. 13a ust. 2 u.p.p.w.d. poinformował skarżącą o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko J. P. w kwocie [...]zł. za okres 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. podając przy tym, że świadczenie wychowawcze wypłacone nie podlega ponownej wypłacie Końcowo wskazać należy, że art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d. zgodnie z którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata nie miał w sprawie zastosowania nie miał w sprawie zastosowania. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem ustalenie i zwrot nienależnie nienależnie pobranego świadczenia lecz uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w oparciu o przepis 16 ust. 6 u.p.p.w.d. celem doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia przez organ właściwy (wojewodę). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.