IV SA/Po 133/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski W dniu 27.10.2008 r. K. S. złożył wniosek o zasiłek celowy w związku z suszą, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173. poz. 1070 – dalej rozporządzenie z 2008 r.) We wniosku wskazano, iż Strona jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 13,83 ha użytków rolnych, szkody w uprawach rolnych wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym. K. S. wnosił o udzielenie zasiłku w kwocie 1000,00 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanej pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, iż ww. pomocy udziela się, jeśli wnioski został złożone w terminie do 10.10.2008, natomiast wnioski złożone po terminie pozostawia się bez rozpoznania. Organ powołał się na art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm. – dalej ups) oraz przepisy rozporządzenia z 2008 r. W dniu 14.11.2008 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący twierdzi, iż nie został poinformowany odpowiednio, a termin złożenia wniosku był za krótki, zaledwie kilka dni. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał na złożenie odwołania w terminie, przytoczył odnośne przepisy prawa materialnego oraz – co do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia - zgodził się z argumentacją Organu I instancji. W skardze do WSA Skarżący podkreślił, że jest prostym rolnikiem, nie posiadał wiedzy na temat mijającego terminu, gdyż nikt go nie informował. Termin był bardzo krótki -6 dni. Ponadto w tym czasie, gdy składano wnioski, Skarżący był "mocno chory". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie zarówno z powodu wad procesowoprawnych, jak i materialnoprawnych, choć te ostatnie nie obciążają bezpośrednio Organów. Wnioskiem datowanym na dzień 27 października 2008 r. K. S. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o udzielenie zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł w związku z suszą w 2008 r., wypłacanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 173, poz. 1070 – dalej rozporządzenie z 2008 r.). Wnioskodawca załączył do wniosku zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o tym, iż podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz protokół oszacowania strat w uprawach z dnia 06 sierpnia 2008 r. W odpowiedzi na ww. wniosek Organ I instancji wydał decyzję, a w odpowiedzi na "odwołanie" –Organ II instancji też podjął decyzję. Oba organy zastosowały niewłaściwą formę prawną. Zastosowanie formy decyzji w niniejszej sprawie – wobec uznania, że wniosek Strony został wniesiony po terminie, nie znajduje oparcia w przepisach procesowoprawnych, tak jak i zakwalifikowanie pisma określonego jako "odwołanie" (zgodnie z udzielonym pouczeniem) jako środek, o którym mowa w art. 127 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Z 2000 r., Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa). Należy zauważyć, iż rozporządzenie z 2008 r. nie określa trybu i formy pozostawienia wniosku bez rozpoznania (par. 8 ust. 2). Jednakże omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm. – dalej ups). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r., pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy. Wskazane przepisy ustawy stanowią, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. A w sprawach nieuregulowanych w tym akcie prawnym orzeka się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. po upływie przewidzianego terminu stanowi odrębny przypadek od opisanych w Kpa, w których wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Jednak wobec braku regulacji szczególnej w przepisach ups i rozporządzenia z 2008 r., należy zastosować tę samą formę, jaką przewiduje kodeks postępowania administracyjnego. Kpa nie określa formy pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W przeszłości preferowana była forma decyzji, jednak aktualnie doktryna i orzecznictwo stanęły na stanowisku, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, niemającą określonej formy procesowej (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom I, wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 622-625). Podobnie- NSA w wielu orzeczeniach, m.in. w wyroku z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727, z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296. W wyroku z dnia 7 października 1998 r., I SA 1107/96, LEX nr 44573, NSA stwierdził, że każda decyzja zawiera określone rozstrzygnięcie (albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji), a "pozostawienie podania bez rozpoznania" to po prostu pozostawienie podania bez rozpoznania, a więc i bez rozstrzygnięcia sprawy. Do załatwienia sprawy, w tym do jej rozstrzygnięcia lub innego zakończenia, w ogóle nie doszło, stąd nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej (wyrok z dnia 23 sierpnia 1999 r., I SA 1459/98, LEX nr 48574). O podjęciu czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnoszącego podanie. Przewidziana przepisami Kpa instytucja "pozostawienia podania bez rozpoznania", znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte. Nie można zatem uznać, aby wydanie decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania znajdowało podstawę prawną w art. 104 Kpa., skoro w tym przypadku nie załatwia się sprawy administracyjnej, a zatem nie rozstrzyga się o istocie sprawy, ani nie kończy się sprawy w inny sposób w danej instancji. Konkludując, w sprawie wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą, na podstawie rozporządzenia Rady ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. – w sytuacji, gdy wniosek złożono po wskazanym w rozporządzeniu terminie – należało zawiadomić Stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z podaniem przyczyny. Tym samym, od pisma takiego nie przysługuje odwołanie, tylko wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), a więc Organ II instancji bezpodstawnie rozpoznał pismo - w istocie nie będące odwołaniem i użył formy decyzji. Powyższe wady są istotne, jednak Sąd uwzględnił, iż w kwestii formy prawnej pisma pozostawiającego wniosek strony bez rozpoznania nie było jednoznaczności poglądów doktryny i orzecznictwa i dlatego uznał, iż obie decyzje należy uchylić. Za powyższym rozstrzygnięciem Sądu przemawiają też względy materialnoprawne. Rozporządzenie opublikowano dnia 30 września 2008 r. przy czym weszło ono w życie z dniem ogłoszenia (§ 10 rozporządzenia z 2008 r.). Wnioski o udzielenie pomocy w związku z suszą czy huraganem, zgodnie z terminem zastrzeżonym w rozporządzeniu, należało złożyć do dnia 10 października 2008 r. (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia). W związku z powyższym za konieczne Sąd uznał uwzględnienie powszechnie znanego faktu dotarcia poszczególnych numerów Dziennika Ustaw do adresatów w całym kraju z kilkudniowym, bądź kilkunastodniowym opóźnieniem. W rezultacie, w przypadku omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r., adresaci zawartych w nim norm prawnych mieli zaledwie kilka dni na dotarcie do tekstu rozporządzenia, zapoznanie się z nim, a następnie na złożenie stosownego wniosku. W nawiązaniu do niniejszej sprawy - tak określony w rozporządzeniu termin do złożenia wniosku w praktyce uniemożliwił Skarżącemu skorzystanie z przysługującego mu uprawnienia, co potwierdzają okoliczności niniejszej sprawy. Skarżący podał, iż niezwłocznie po dowiedzeniu się o możliwości wniosku złożył go, a wcześniej chorował. Powyższy pogląd prawny co do przyjęcia tle w rozporządzeniu z 2008 r. .zbyt krótkiego terminu do złożenia wniosków o zasiłek celowy w związku z suszą, został wyrażony i szczegółowo uzasadniony w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 kwietnia 2009 r. (II SA/Go 104/09). Sąd w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Warto dodać, iż obowiązujące w 2006 roku rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), regulujące podobny zakres spraw, przewidywało o wiele dłuższy termin do złożenia wniosku o udzielenie pomocy. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 września 2006 r. (§ 8), zaś termin do składania wniosków upływał z dniem 15 października 2006 r. (§ 6 ust. 1). Adresaci tego aktu mieli zatem znacząco więcej czasu na zapoznanie się z jego treścią, a następnie złożenie wniosku o udzielenie pomocy. Udzielając Radzie Ministrów delegacji ustawowej do wydania omawianego rozporządzenia z dnia 26 września 2008 r. ustawodawca położył nacisk na konieczność zapewnienia efektywności rządowego programu pomocowego. Tymczasem rozporządzenie Rady Ministrów z 2008 r., z uwagi na niezwykle krótki termin do złożenia wniosku o zasiłek celowy, nie zapewniało takiej efektywności w ogóle. Pod tym względem przedmiotowe rozporządzenie nie zrealizowało delegacji ustawowej stanowiącej podstawę jego wydania. W świetle powyższego Sąd w niniejszej sprawie uznał za konieczne skorzystanie z prerogatyw, jakie przyznaje sędziom Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika uprawnienie sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Innymi słowy, sędzia w toku rozpoznawania sprawy może odmówić zastosowania podstawowego aktu normatywnego, na przykład rozporządzenia, jeżeli uzna akt taki za niezgodny z Konstytucją lub ustawą zwykłą. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07 (Biul. PK 2008 nr 9, poz. 16, LEX nr 388535). Badając istotę rozpoznawanej sprawy, Sąd zestawił przepisy omawianego rozporządzenia z zasadami przyjętymi przez Konstytucję RP jako podstawy sprawowania i funkcjonowania władzy publicznej. Zdaniem Sądu, rozporządzenie Rady Ministrów z 26 września 2008 r. w zakresie, w jakim ustanawiało termin do złożenia wniosku o udzielenie zasiłku celowego, zostało wydane z naruszeniem zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady zaufania obywateli do Państwa, którą należy rozumieć jako skierowany do jego organów nakaz lojalnego postępowania wobec obywateli (Polskie Prawo konstytucyjne pod red. W. Skrzydło, Lublin 2005, s. 111), a także reguły przyzwoitej legislacji, w myśl której wprowadzeniu rozwiązań prawnych muszą towarzyszyć warunki odpowiednie do ich przygotowania. Chodzi tu przede wszystkim o danie adresatom norm prawnych czasu koniecznego dla przygotowania się do ich realizacji (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, wyd. C.H. Beck wyd. 3, Warszawa 2004, s. 232). W świetle powyższych uwag tak zakreślony termin uniemożliwił w praktyce adresatom rozporządzenia skorzystanie z przysługującego im uprawnienia. Kierując się powyższymi rozważaniami, należy uznać "rozstrzygnięcie" Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w sprawie z wniosku K. S. o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą - za naruszające prawo materialne, którym jest w szczególności art. 2 Konstytucji RP. Takie naruszenie obowiązującego prawa miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Na takie zakwalifikowanie zaistniałego w niniejszej sprawie naruszenia prawa pozwala art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowiąc, iż przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Należy jednak zaznaczyć, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy leży nie tyle po stronie organu, albowiem ten miał obowiązek stosować się do przepisów prawa, lecz po stronie prawodawcy, który w tym przypadku skonstruował przepisy w sposób praktycznie uniemożliwiający skarżącej skorzystanie z przysługującego jej uprawnienia do ubiegania się o pomoc w związku z suszą. Rozpatrując ponownie sprawę organ potraktuje wniosek Skarżącego jako złożony w przewidzianym terminie i rozpozna go pod względem merytorycznym. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze wyniki postępowania, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski