IV SA/Po 1336/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skarg R. M., K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących R. M., K. M. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując w podstawie prawnej na art. 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. dalej jako u.g.n.), uchwałę [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...] z późn. zm., dalej jako Uchwała) ustalił, po wybudowaniu oświetlenia ulicznego oraz kanalizacji deszczowej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości 1.630,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącej współwłasnością R. i K. M. (dalej jako Właścicielka i Właściciel), położonej w [...] (pkt 1 decyzji). Określił, że tak określona opłata płatna jest jednorazowo; obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto wskazał sposoby zapłaty (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji napisał, że nieruchomość posiada wjazd bezpośrednio z nowo wybudowanej drogi ulicy [...] (dalej jako Ulica), której nawierzchnię wraz z budową oświetlenia ulicznego oraz kanalizacji deszczowej wybudowano w ramach zadania inwestycyjnego, zgodnie z umową nr [...]. Ulica, wraz z budową oświetlenia ulicznego oraz kanalizacji deszczowej - została wybudowana w 2011 roku. Inwestycję tj. budowę drogi wraz z budową oświetlenia ulicznego oraz kanalizacji deszczowej zrealizowano w całości ze środków budżetu Miasta. Budowa Ulicy wraz z budową oświetlenia ulicznego oraz kanalizacji deszczowej odpowiada definicji "budowy drogi" zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., dalej jako u.d.p.). O tym, że miała miejsce budowa drogi świadczy uzyskanie przez inwestora decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Ulicy wraz z budową oświetlenia ulicznego i kanalizacji deszczowej. Wcześniej Ulica posiadała nawierzchnię gruntową oraz nawierzchnię tymczasową z tzw. kory asfaltowej, wykonanej w latach 2004 – 2006. Kora asfaltowa wykonana była tylko na dwóch odcinkach Ulicy, wskazanych w decyzji. Nawierzchnia ta nie miała żadnych parametrów technicznych i stanowiła jedynie na tymczasową stabilizację gruntu rodzimego przed budową ulicy. Dopiero sama realizacja zadania to jest "budowa ulicy" spowodowała powstanie konstrukcji drogi i nadała jej określone parametry techniczne co wynika z projektu budowlanego. W świetle art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (do których zalicza się budowę drogi) przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Art. 145 u.g.n. stanowi, że opłatę adiacencką ustala się po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a jej ustalenie może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odbioru końcowego robót dokonano protokołem sporządzonym i podpisanym w dniu [...] października 2011 r.; potwierdzono zakończenie zadania oraz dopuszczono obiekt do użytku. Została stwierdzona zgodność wykonany robót z dokumentacją kontraktową. Na podstawie posiadanych dokumentów i dokonanych pomiarów zostało stwierdzone prawidłowe wykonanie prac i przekazanie nawierzchni wraz z oświetleniem ulicznym i kanalizacją deszczową do eksploatacji. Protokół końcowy jest dokumentem świadczącym o odbiorze robót, a jednocześnie wskazuje moment stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem ulicznym i kanalizacją deszczową. Wysokość opłaty zależy od wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku wybudowania ulicy oraz stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przez radę gminy, która zgodnie z art. 146 ust. 2 u.g.n. wynosi nie więcej niż 50 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z Uchwałą stawka procentowa wynosi 20 % różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, dla właścicieli i wieczystych użytkowników, którzy nie współfinansowali budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Z operatu szacunkowego wynika, że wykonanie nawierzchni oraz wybudowanie oświetlenia ulicznego i kanalizacji deszczowej, a przede wszystkim stworzenie warunków do obsługi komunikacyjnej nieruchomości - skutkowało wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem Ulicy wynosiła 169.788,00 zł. Wartość nieruchomości po wybudowaniu Ulicy wynosi 177.942,00 zł, co oznacza wzrost wartości nieruchomości o 8.154,00 zł Opłata adiacencka stanowiąca 20% wzrostu wartości nieruchomości wynosi 1.630,80 zł. Organ I instancji zastrzegł, że autorka operatu szacunkowego uzyskała wymagane uprawnienia zawodowe i jest wpisana do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Organ ocenił również, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Przedmiotowy operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. Decyzja została przesłana jedną przesyłką adresowaną do obojga Właścicieli i doręczona do rąk Właścicielki. W odwołaniu od opisanej decyzji Właścicielka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wskazała, że nie uczestniczyła w postępowaniu, i to z powodów przez nią niezawinionych. Nie mogła się zapoznać z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania z powodu dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania – doręczenie nastąpiło w okresie wakacyjnym. Ponadto decyzja zawiera istotne naruszenia prawa materialnego. Decydując się na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, która to decyzja jest decyzją fakultatywną, obowiązkiem organu było uzasadnić dlaczego podjął taką decyzję. Właścicielka podniosła, że kupiła nieruchomość właśnie od organu I instancji, za cenę wyższą niż wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi, a to między innymi z tego powodu, że organ I instancji złożył uprzednio przyrzeczenie publiczne, w którym zobowiązał się do wybudowania drogi i koniecznej infrastruktury. Nadto uznała, że powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości. Dalej napisała, że zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zgodnie z informacjami zawartymi w uzasadnieniu decyzji wartości te ustalono w operacie sporządzonym wcześniej i nie wynika z niego, że są to wartości z dnia wydania decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO przytoczyło brzmienie przepisów art. 143, 145-146 u.g.n., opisało przebieg wydarzeń w sprawie oraz podzieliło ocenę organu I instancji co do prawidłowości operatu szacunkowego. SKO zaznaczyło, że inwestycję zrealizowano w całości ze środków budżetu Miasta. Nadto SKO wskazało, że zarzut "odwołujących się", dotyczący naruszenia przepisów kpa nie znajduje uzasadnienia, bowiem organ I instancji umożliwił stronom zapoznanie się z całością akt sprawy przed wydaniem decyzji i wyznaczył w tym celu odpowiedni termin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Właścicielka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7-11 i art. 61 § 4 kpa oraz art. 145, 146 ust. 3, i 148 b u.g.n., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając wskazała, że w odwołaniu zarzuciła organowi I instancji brak zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Także organ wyższego stopnia nie doręczył jakiejkolwiek informacji przed wydaniem decyzji, jak również nie odniósł się do zarzutów odwołania. W postępowaniu pierwszej instancji doręczono tylko jednej ze stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie (doręczenie zastępcze). Ponieważ otrzymanie, odmiennie od doręczenia, wiąże się z możliwością zapoznania się z treścią pisma, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie minął wyznaczony przez ten organ termin do zapoznania się ze sprawą. Tym samym Skarżąca została pozbawiona możliwości korzystania z prawa czynnego udziału w postępowaniu. Nadto Skarżąca oceniła, że opłata adiacencka ma charakter podzielny i obowiązek zapłaty obciąża współwłaścicieli w części odpowiadającej udziałowi we współwłasności. Opisana skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1336/14 W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Osobnym pismem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Właściciel, także domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia od organu administracji zwrotu kosztów postępowania. Powielił zarzuty Skarżącej, zarzucając nadto naruszenie art. 15 kpa, bowiem pierwszą korespondencją w sprawie, którą otrzymał, była decyzja organu wyższego stopnia. Organ kierował korespondencję łącznie do Skarżącego i do żony na adres zamieszkania żony. Skarżący nigdy nie podawał tego adresu jako adresu do doręczeń jakiejkolwiek korespondencji. Opisana skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1137/14. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że organ I instancji ustalił w dniu 24 lipca 2014 r., że Skarżący nie ma stałego miejsca zameldowania. Według ewidencji ludności ostatnim adresem zamieszkania do dnia 01 lipca 2014 r. była ulica [...]. Dla celów podatkowych podatku od nieruchomości podany jest adres korespondencyjny: ul. [...] i zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i cała korespondencja były wysyłane na przedmiotowy adres. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1336/14 Sąd połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Po 1336/14 i sygn. akt IV SA/Po 1337/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy postanowił prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 1336/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zasadny bowiem okazał się zarzut skargi, że Skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednym z podstawowych obowiązków proceduralnych organu administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego jest, obok ustalenia kręgu stron tego postępowania, zapewnienie wszystkim podmiotom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie obowiązki te nie zostały dochowane w odniesieniu do Skarżącego. Poza sporem jest przy tym, że Skarżący był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w chwili stworzenia warunków do korzystania z Ulicy. Tymczasem pierwszą przesyłką, co do której można uznać, że została skutecznie doręczona Skarżącemu, była dopiero przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję (odbiór przesyłki pokwitowała Skarżąca). Z akt administracyjnych wynika, że informacja o tym, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania uważa się za doręczone skutecznie (k. 11) oraz decyzja organu I instancji (k. 15b) były wysyłane jedną przesyłką adresowaną do obojga Skarżących. Sformułowanie tzw. rozdzielników pod kopiami pozostałych pism: zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 10v), pisma przewodniego do odwołania (k. 18v) – również sugeruje, że organ I instancji kierował te pisma jedną przesyłką adresowaną do obojga Skarżących. Każdorazowo na adres przedmiotowej nieruchomości. Organy obu instancji nie próbowały ustalić adresu do doręczeń dla Skarżącego. W konsekwencji Skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed żadnym z organów administracji. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga ustalenia rzeczywistego, a nie fikcyjnego adresu strony, doręczenia jej pisma wszczynającego postępowanie i poinformowania o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. Ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ (por. wyrok NSA z 03.06.2008 r., II OSK 593/07, CBOSA). Ryzyko nieustalenia właściwego adresu – a co za tym idzie: ryzyko wadliwości w dokonaniu doręczenia lub w ogóle braku wykonania tej czynności – obciąża zawsze organ administracji, gdyż to na nim spoczywa obowiązek doręczenia (tak trafnie G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze 1998, s. 130). Zgodnie z art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie. Ta zasada oznacza, że każdej stronie postępowania należy doręczać korespondencję - oddzielną przesyłką. Czym innym jest doręczenie zastępcze w przypadku nieobecności adresata w miejscu doręczenia (art. 43 kpa). Skoro organ I instancji uznał, że istnieje możliwość doręczenia Skarżącemu korespondencji na adres przedmiotowej nieruchomości, to tym bardziej powinien przesłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania (zawiadomienie, że postępowanie uważa za skuteczne wszczęte) odrębnymi przesyłkami, ocenić skuteczność doręczenia i np. wezwać Skarżącą do wskazania aktualnego miejsca zamieszkania, czy miejsca pracy męża. Na marginesie Sąd wskazuje, że nie mając dowodu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ I instancji odstąpił nawet od sprawdzenia, czy wysłanie korespondencji pod ostatni adres zameldowania Skarżącego, aktualny jeszcze kilka tygodni przed ustaleniem tej okoliczności (notatka służbowa, k. 9), byłoby skuteczne, względnie skutkowałoby ustaleniem aktualnego adresu Skarżącego. W opisanym stanie faktycznym trzeba uznać, że Skarżący nie brał udział w postępowaniu. Nadto brak podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji została doręczona Skarżącemu. Opisane błędy nie zostały zauważone przez organ wyższego stopnia. Wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji; w tej sprawie SKO nie miało podstawy do odnoszenia się do zarzutów "odwołujących się". W konsekwencji, na skutek błędnego uznania przez organy obu instancji, że pisma kierowane do Skarżącego są skutecznie doręczone, Skarżący został bez swej winy pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu – co słusznie podniósł w skardze. Opisane uchybienia odpowiadają przesłance wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w kontekście jasnej dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję, uznając, że jest to wystarczające do zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W szczególności Skarżący ma wiedzę, przynajmniej od daty zapoznania się z zaskarżoną decyzją, o toczącym się postępowaniu w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Dla końcowego załatwienia sprawy nie jest zatem niezbędne zastosowanie trybu określonego w art. 135 p.p.s.a., tym bardziej, że organ I instancji, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego nie podjął juz żadnych czynności przed wydaniem decyzji. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn proceduralnych dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uniemożliwia, jako przedwczesną, merytoryczną ocenę treści samej decyzji. Ubocznie zatem tylko Sąd wskazuje, że SKO ograniczyło się do przytoczenia treści przepisów u.g.n., zrelacjonowania ustaleń dotyczących wartości nieruchomości i jednozdaniowej aprobaty operatu szacunkowego. Powyższe nie wypełnia obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższego stopnia, wynikającym z zasady dwuinstancyjności. SKO nawet nie zreferowało zarzutów odwołania, a winno się do nich wyczerpująco odnieść. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ umożliwi właścicielom zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie uwag i wniosków, a także ewentualnie podejmie dalsze niezbędne czynności, zaś w decyzji wyczerpująco ustosunkuje się do wszystkich zgłaszanych zarzutów. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.