IV SA/Po 134/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 15 lipca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. kwotę 7400 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) – wydaną po rozpatrzeniu sprawy z odwołania T. W. (dalej również: skarżący; inwestor; strona) od decyzji Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 15 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej – na podstawie na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) - dalej: u.o.g.r. i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a.: w pkt 1. osnowy decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 15 lipca 2024 r. w pkt 3 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, w pkt 2. osnowy decyzji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez organ II instancji. W piśmie z dnia 11 marca 2024 r. Starosta [...] zawiadomił T. W. i N. W. o wszczęciu postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], na cel: plac składowy służący do magazynowania materiałów budowlanych, bez decyzji zezwalającej na jej wyłączenie. Nastąpiło to na skutek wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w L.) decyzji z dnia 29 stycznia 2024 r. znak [...], w której nakazano T. W. rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego służącego do magazynowania materiałów budowlanych na działce nr [...], obręb [...]. W decyzji tej organ nadzoru budowlanego wskazał, że utwardzony plac służy do magazynowania kostki brukowej betonowej na potrzeby prowadzonej działalności handlowej T. W.. Zaznaczono też, że zgodnie z operatem ewidencji gruntów przedmiotowa działka stanowi grunty orne klasy IlIa o powierzchni 0,3332 ha, które na podstawie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają uzyskania zgody na wyłączenie ich z produkcji rolniczej. W dniu 15 kwietnia 2024 r. odbyła się wizja lokalna na terenie działki nr ewid. [...] w [...], z której to czynności sporządzono protokół. Podczas wizji lokalnej stwierdzono, że teren został zrekultywowany - przywrócony do rolniczego użytkowania od 4 tygodnia. Aktualnie na części działki posadzona jest mieszanka zbożowa. Nadto na gruncie stoją maszyny rolnicze. Na gruncie została sporządzona dokumentacja fotograficzna, która stanowi załącznik do protokołu. Protokół został podpisany przez wszystkich uczestników wizji. Zgodnie z pismem Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz MiG [...]) z dnia 21 marca 2024 r. przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 30 kwietnia 2024 r. do Starostwa Powiatowego w [...] (dalej: Starostwo Powiatowe) wpłynęło oświadczenie T. W. z dnia 30 kwietnia 2024 r., w którym stwierdził, że działka o nr ewid. [...] położona w obrębie wsi [...], w gminie [...] wykorzystywana była i jest wykorzystywana przez do celów prowadzenia gospodarstwa rolnego (zgodnie z jej przeznaczeniem). W dniu 20 czerwca 2024 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo PINB w [...] z dnia 20 czerwca 2024 r. wraz z dokumentacją fotograficzną (14 szt.) obrazującą stan faktyczny na gruncie działki nr ewid. [...] w dniu 10 kwietnia 2024 r. oraz kopią decyzji nakazującej rozbiórkę w sprawie znak [...] W piśmie tym poinformowano Starostę, że "teren utwardzony kostką betonową (plac składowy) zajmuje powierzchnię ok. 2000 m˛, powierzchnia biologicznie czynna, na którą odprowadzone są wody opadowe i roztopowe zajmuje powierzchnię ok. 500 m˛, pozostała część działki (od strony zachodniej) utwardzona została tłuczniem granitowym". Starosta [...] w dniu 15 lipca 2024 r. wydał decyzję, w której: - w pkt 1. nałożył na T. W. należność w podwójnej wysokości za wyłączenie z produkcji rolniczej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie gruntów ornych klasy RIIIa o powierzchni 0,2832 ha pochodzenia mineralnego, stanowiących część działki nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]; - w pkt 2. ustalił należność z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klasy Rllla zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r. w dwukrotnej wysokości, tj. w kwocie [...]zł; - w pkt 3. stwierdził, że ustaloną należność należy wpłacić w terminie do 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na wskazany w osnowie decyzji numer rachunku bankowego. W odwołaniu do tej decyzji T. W., reprezentowany przez radcę prawnego – domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: - nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji nakładającej na skarżącego należność w podwójnej wysokości za wyłączenie z produkcji rolniczej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie gruntów, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że nie doszło do wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolnej, w związku z czym brak było podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, - błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, tj. w szczególności dokumentacji zdjęciowej i pism PINB w [...] poprzez uznanie, że dokumenty te świadczą o wyłączeniu działki nr [...] z produkcji rolnej, co doprowadziło do niesłusznego uznania, iż doszło do wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, b) art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oparcie ustaleń faktycznych na ustaleniach wynikających z innych postępowań, niezweryfikowanych przez organ I instancji, 2. naruszenie prawa materialnego: a) art. 4 pkt 11 u.o.g.r. poprzez jej błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolniczej, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie doszło do faktycznego rozpoczęcia wykorzystywania tego gruntu dla celów innych aniżeli produkcja rolnicza, a tym samym do faktycznego wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolniczej, b) art. 28 ust. 1 u.o.g.r. przez błędne jego zastosowanie i nałożenie na skarżącego opłaty w wysokości dwukrotnej należności w sytuacji, gdy nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami. Jednocześnie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na potwierdzenie obecnego stanu nieruchomości, sposobu jej użytkowania i braku wyłączenia działki z produkcji rolnej. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 grudnia 2024 r. wskazało na treść art. 3 ust. 1 u.o.g.r i stwierdziło, że przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze i nieleśne jest ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.). Ponadto organ II instancji odwołał się do art. 7 ust. 1, art. 4 pkt 11 i art. 11 ust. 1 u.o.g.r. Organ odwoławczy stwierdził, że faktyczne wyłączenie użytków rolnych (o klasie i pochodzeniu wskazanym w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.) lub gruntów leśnych może nastąpić wyłącznie za uprzednim zezwoleniem udzielonym w formie decyzji administracyjnej, z czym wiąże się obowiązek uiszczenia należności z tego tytułu oraz wnoszenia opłat rocznych, obliczanych stosownie do art. 12 u.o.g.r., z uwzględnieniem art. 12a tej ustawy. Organ II instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 u.o.g.r., w myśl którego, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Instytucja ta ma charakter sankcyjny, gdyż sprawca wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej w sposób niezgodny z ustawą zobowiązany jest do uiszczenia należności dwukrotnie wyższej, niż gdyby wyłączenia dokonywał zgodnie z przepisami ustawy. Opłata, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r., stanowi zatem konsekwencję faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Według Kolegium, bezspornym jest, że przedmiotowy grunt jest gruntem rolnym, co wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów (działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...], z obrębu [...], stanowi grunt rolny klasy RIIIa). Ponadto, z pisma Burmistrza MiG [...] wynika, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że dla działki nr [...] nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolniczej. Podkreślił też, że do dnia wydania niniejszej decyzji skarżący nie wykazał się decyzją o wyłączeniu przedmiotowej działki z produkcji rolniczej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera również potwierdzenia, że inwestor kiedykolwiek składał wniosek o wydanie takiej decyzji. Według Kolegium, w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy uprawnione jest stanowisko, że wyłączenie możliwości rolnego użytkowania gruntu w wyniku wybudowania przez skarżącego na gruncie rolnym w styczniu 2017 r. placu składowego służącego do magazynowania kostki brukowej oraz utwardzenia tego terenu przy pomocy tłucznia granitowego, stanowi wyłączenie tego gruntu z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r. Taka działalność nie ma bowiem żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Organ odwoławczy zauważył, że okoliczność ta ustalona została przez organ I instancji na podstawie zgromadzonego i szczegółowo opisanego w zaskarżonej decyzji materiału dowodowego w postaci decyzji PINB w [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. znak [...] nakazującej T. W. rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego służącego do magazynowania materiałów budowlanych na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...] oraz dołączonych do akt niniejszej sprawy innych dokumentów, w tym fotograficznych, udostępnionych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]. Materiały te w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości wskazują na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, co potwierdza uzasadnienie decyzji PINB w [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. Organ II instancji podkreślił przy tym, że powyższa decyzja PINB jako dokument urzędowy stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone jest wystarczającym dowodem do uznania, że wybudowany w styczniu 2017 r. plac składowy na gruncie rolnym, służący do magazynowania kostki brukowej przez skarżącego, a także utwardzenie terenu przy pomocy tłucznia granitowego na działce nr [...], obręb [...], skutkowały wyłączeniem tych gruntów z rolniczego użytkowania. W tym zakresie Kolegium odwołało się także do brzmienia art. 75 § 1 i art. 81 k.p.a. i podniosło, że w rozpoznawanej sprawie T. W. miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a decyzja PINB w [...] była znana skarżącemu przed tym, zanim wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż inwestor był jej adresatem. Kolegium zaznaczyło również, że istotne jest to, że skarżący nie kwestionował powyższej decyzji oraz ustaleń w niej zawartych; nie wniósł od niej odwołania, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości skorzystania z materiału dowodowego pochodzącego od innych organów, tj. w tym wypadku PINB w [...]. Tym samym, podniesione w treści odwołania zarzuty dotyczące oparcia się ustaleń na dokumentacji PINB w [...] organ II instancji uznał za bezzasadne. W ocenie Kolegium, prawidłowe były ustalenia organu I instancji, że skarżący przystąpił do innego niż rolniczy sposobu użytkowania działki nr ewid. [...] w obrębie ewid. [...], gmina [...]. Tym samym, twierdzenia skarżącego, w tym dołączone do akt niniejszej sprawy oświadczenie, że przedmiotowa działka wykorzystywana była i jest do celów prowadzenia gospodarstwa rolnego (zgodnie z przeznaczeniem), nie znajduje oparcia w decyzji PINB w [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. oraz pozostałych udostępnionych przez ten organ dokumentach. Według organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości to, że sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest właśnie skarżący jako osoba, która poprzez czynności faktyczne – wybudowanie w styczniu 2017 r. placu składowego na gruncie rolnym, służącego do magazynowania kostki brukowej, a także utwardzenie terenu przy pomocy tłucznia granitowego – pozbawiła grunty ich przeznaczenia na cele produkcji rolnej. W takiej sytuacji organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty dotyczące tego, że organ I instancji dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, bowiem w istocie miało nie dojść do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Kolegium nie podzieliło zapatrywania skarżącego, że nie dokonał on wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nawet uwzględniając okoliczność, że obecnie inwestor dokonał rozbiórki placu składowego służącego do magazynowania materiałów budowlanych na działce nr [...], co wynika m.in. z protokołu z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 15 kwietnia 2024 r. Zdaniem Kolegium, wyłączenie gruntów z produkcji stanowi już samo rozpoczęcie innego niż rolniczy sposobu użytkowania (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.), gdyż wybudowanie w styczniu 2017 r. placu składowego służącego do magazynowania materiałów budowlanych na gruncie rolnym uniemożliwiało prowadzenie na nim produkcji rolniczej. Rozpoczęcie przez skarżącego prowadzenia tego rodzaju działalności na terenie nieruchomości oznaczało w istocie wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, a fizyczna odwracalność dokonanych przez niego przekształceń wyklucza uznanie, że doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Według organu, przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 u.o.g.r. i dla ustalenia kwestionowanej opłaty nie ma znaczenia, że inwestor dokonał rozbiórki placu składowego, który uprzednio na gruncie wybudował. Kolegium przyjęło wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, w myśl którego przesłanką zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 u.o.g.r. jest dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wbrew przepisom ustawy (tu: bez decyzji zezwalającej). To zaś przesądza, że aspekt czasu trwania stanu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest w tym wypadku okolicznością prawnie irrelewantną dla rozstrzygnięcia sprawy. Za takim stanowiskiem przemawia już nawet samo brzmienie przepisu art. 28 ust. 1 u.o.g.r., w którym ustawodawca nie używa wyrazu "trwały" dla określenia charakteru nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, a sytuacja, w której organ powołany do ochrony gruntów miałby niejako oczekiwać, aż nielegalne wyłączenie gruntów z produkcji przybierze charakter "trwałości" byłaby nie do przyjęcia z punktu widzenia celów, jakim służy omawiany akt prawny. Kolegium stwierdziło, że w tych okolicznościach nie było podstaw do przedłużania postępowania i przeprowadzania dowodu z oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie [...], skoro bez znaczenia było to, że skarżący dokonał przywrócenia przedmiotowego gruntu do rolniczego wykorzystania poprzez rozebranie wybudowanego wcześniej placu składowego służącego do magazynowania materiałów budowlanych (która to okoliczność została potwierdzona w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 2024 r. oraz w notatce służbowej z dnia 6 grudnia 2024 r.), a dowód główny i przesądzający o wyłączeniu przedmiotowych gruntów rolnych z produkcji rolniczej znajdował się już w aktach sprawy. Według organu II instancji Starosta słusznie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami przywołanej ustawy – i w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia, czy wyłączenie ma charakter czasowy czy też trwały, skoro przez wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rozumie się bowiem rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, co jest czynnością faktyczną. Przy tym, rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Z powyższego wynika, że co do zasady, jeżeli chodzi o grunty rolne, poza gruntami wytworzonymi z gleb pochodzenia mineralnego klas IV-VI, w przypadku "odrolnienia" istnieje obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie. Sankcją za wyłączenie z produkcji dokonane niezgodnie z przepisami przywołanej ustawy (faktyczne wyłączenie bez wymaganej decyzji), jest ustalenie i wymierzenie sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Istotne jest również, że wymierzenie sankcji nie jest uzależnione od tego, jak długo trwało wyłączenie gruntu z produkcji i czy w ogóle sprawca miał zamiar trwałego wyłączenia. Prawodawca nie ograniczył stosowania powyższej sankcji do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji rolnej. Rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu, a następnie zaprzestanie takiego użytkowania, a nawet doprowadzenie gruntu do stanu pierwotnego, nie uchroni sprawcy od wymierzenia sankcji. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że nie podziela tych argumentów odwołania, które uzasadniać mają, że skarżący w ogóle nie powinien być obciążony podwyższoną opłatą z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, gdyż nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.o.g.r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji ustalił ponad wszelką wątpliwość i wskazał w motywach decyzji, że doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie gruntów rolnych klasy RIIIa pochodzenia mineralnego, stanowiących część działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. W niniejszej sprawie skarżący ewidentnie nie zachował ustawowych wymogów dopuszczalności wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, co stanowi o jego działaniu niezgodnym z ustawą. Natomiast ze względu na wiążący charakter normy z art. 28 ust. 1 u.o.g.r. późniejsze przywrócenie gruntu do rolniczego wykorzystania poprzez rozebranie wybudowanego wcześniej placu składowego służącego do magazynowania materiałów budowlanych nie wyłącza jego odpowiedzialności administracyjnej. Przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r. nie przewiduje żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki art. 28 powołanej ustawy. W ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że właściciel gruntu T. W. dokonał faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy IIIa - części przedmiotowej działki nr [...], obręb [...], niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji, na postawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r. nałożył na skarżącego opłatę w wysokości wynoszącej [...] zł, odpowiadającej dwukrotnej należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Organ II instancji wyjaśnił również, że opłata związana z wyłączeniem gruntów powinna obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu. Organ I instancji, powołując się na pismo PINB w [...] z dnia 20 czerwca 2024 r. oraz decyzję z dnia 29 stycznia 2024 r. znak [...] wskazał, że teren utwardzony przedmiotowej działki kostką betonową (plac składowy) zajmuje powierzchnię ok 2000 m˛, powierzchnia biologicznie czynna, na którą odprowadzana są wody opadowe zajmuje powierzchnię ok 500 m˛, pozostała część działki (od strony zachodniej) utwardzona została tłuczniem granitowym, jak też na fakt, że cała działka nr [...], obręb [...] stanowi grunty orne klasy IlIa o powierzchni 0,3332 ha; skoro zaś powierzchnia biologicznie czynna, na którą odprowadzane są wody opadowe, zajmuje powierzchnię ok 500 m˛, to tereny utwardzone (teren utwardzony kostką betonową tudzież tłuczniem granitowym) wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy łącznie stanowią powierzchnię 0,2832 ha. Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 12 ust. 7 u.o.g.r., należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntu rolnego o klasie RllIa wynosi [...] zł. Za wyłączenie z produkcji 0,2832 ha gruntów rolnych o klasie RIIIa opłata wynosi [...] zł ([...] x 0,2832 ha), zatem dwukrotna należność to [...] zł ([...] zł x 2). W tym zakresie organ II instancji wskazał na tabelę, do której odnosi się art. 12 ust. 7 u.o.g.r. Wskazał tez na to, że do ustalenia opłaty z art. 28 ust. 1 u.o.g.r. konieczne było uprzednie obliczenie należności, jaką strona uiściłaby, uzyskując zgodnie z ustawą, przed dokonaniem wyłączenia gruntów z produkcji, pozwolenie na takie wyłącznie; dwukrotność tak obliczonej należności stanowi opłatę w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.o.g.r. Kolegium zaznaczyło, że nie ma przy tym podstaw, by kwestionować wiarygodność dokonanych ustaleń co do zakresu powierzchni, na której rozpoczęto inne niż rolnicze wykorzystanie gruntu. W zasadzie ustalenia te dokonane zostały przez PINB w [...] w toku prowadzonego postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego - placu składowego do magazynowania materiałów budowlanych na działce nr [...], obręb [...], a ich wynik znalazł swoje odzwierciedlenie w decyzji z dnia 29 stycznia 2024 r. znak [...] Uzasadnienie tej decyzji obrazuje w sposób przejrzysty i precyzyjny, na jakim obszarze gruntów rolnych rozpoczęto inne niż rolne wykorzystanie gruntu, co czyni ten dowód wiarygodnym. Ponadto, zdaniem Kolegium, posłużenie się wyrażeniem "około" ustalając zakres powierzchni, na której rozpoczęto inne niż rolnicze wykorzystanie gruntu, w jednostce miary powierzchni "metr kwadratowy", w żadnym razie nie świadczy o ustaleniu zakresu powierzchni wyłączonych z produkcji rolnej jedynie w przybliżeniu. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 12 ust. 7 u.o.g.r. określającym sposób ustalenia należności za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5, przewidział dla tych gruntów rolnych jednostkę miary wyrażoną w hektarach. W powyższych okolicznościach nie sposób uznać, że zakres powierzchni, na której rozpoczęto inne niż rolnicze wykorzystanie gruntu, został ustalony w sposób przybliżony czy nieprecyzyjny. Ten zarzut co najwyżej mógłby mieć znaczenie przy obliczaniu powierzchni w niższych jednostkach miary powierzchni. Zdaniem organu odwoławczego istotne jest też, że T. W. nie kwestionował decyzji PINB w [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. oraz zawartych w niej ustaleń. W takich warunkach Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jego zarzutów nie okazał się zasadny. Wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny na podstawie uprzednio zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z regułami postępowania wyjaśniającego, określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie budzi także zastrzeżeń przedstawiona w zaskarżonej decyzji ocena tego materiału, bowiem spełnia ona bowiem w całej rozciągłości wymogi określone art. 80 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo ustalił również stan prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że zaskarżona decyzja obarczona jest jednak wadą, gdyż obowiązek nałożony w pkt 3 zaskarżonej decyzji wynika wprost z przepisu art. 12 ust. 13 u.o.g.r., a orzekanie o nim stanowi wyjście poza granice dopuszczone przepisem prawa przy załatwianiu sprawy. Wprawdzie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. informacja o obowiązkach strony, które wynikają wprost z treści przepisu, powinna się znaleźć w decyzji, jednak nie w jej osnowie, lecz w uzasadnieniu, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto informację o obowiązku wynikającym z treści art. 12 ust. 13 u.o.g.r. W takiej sytuacji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych, aby w osnowie decyzji wskazywać nazwę banku oraz numer rachunku bankowego, na który winna być wpłacona ustalona w pkt 2 zaskarżonej decyzji kwota [...]zł, wobec czego uchyliło zaskarżoną decyzję w tej części, tj. w pkt 3 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Natomiast w pozostałym zakresie decyzja ta odpowiada przepisom prawa, wobec czego utrzymano ją w mocy. W skardze na decyzję Kolegium z dnia 18 grudnia 2024 r. T. W., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego) zaskarżył decyzję odwoławczą w części, tj. co do jej pkt 2 utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia na skarżącego należności w podwójnej wysokości za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej bez uzyskania decyzji zezwalającej i ustalenia tej należności na kwotę [...]zł. Skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie tożsamych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jak wcześniej w odwołaniu, jednakże prezentując je redakcyjnie w odwrotnej kolejności. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji ustosunkował się do zarzutów strony, podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Postanowieniem z dnia 10 marca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 134/25 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpiło Kolegium w odpowiedzi na skargę, a sam skarżący, jako strona przeciwna, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 18 grudnia 2024 r. o charakterze reformacyjno-merytorycznym, w której organ odwoławczy we wskazanej części, tj. co do pkt 3 osnowy - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 15 lipca 2024 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do pkt 1 i 2 - w pkt 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Poza tym, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem stron postępowania - skarżącego (zarzutami i argumentacją skargi i odwołania) i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej argumenty były słuszne. Przedstawiając motywy, które skłoniły Sąd do uwzględnienia skargi, należy podkreślić, że każdemu rozstrzygnięciu organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych przepisów postępowania, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się również do organu odwoławczego, gdyż z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, pomimo przedstawienia ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, stanowiących w swej większości prawidłowe i wyczerpujące odniesienie się do kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięć organów obydwu instancji, finalnie nie sprostały w pełni wyżej określonym wymaganiom. Tym samym w sprawie doszło do powielenia przez organ odwoławczy niedostatków występujących już w decyzji organu I instancji. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do kwestii oceny przez organy administracji zachodzenia podstaw do wymierzenia skarżącemu, jako sprawcy deliktu administracyjnego, opłaty w podwójnej wysokości za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 28 ust. 1 u.o.g.r. Przepis ten stanowi, że razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Sąd zaznacza, że intencjonalne było posłużenie się przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 u.o.g.r. pojęciem sprawcy, bowiem odnosi się ono do podmiotu, który swoim działaniem doprowadził do wyłączenia z produkcji rolnej i uczynił to wbrew regułom określonym przez tę ustawę. Sankcją za takie zachowanie jest zaś naliczenie opłaty w podwyższonej wysokości, czyli de facto wymierzenie sprawcy administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok WA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 815/22, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r. Nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r. jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 oraz wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, a także dalsze orzecznictwo i stanowisko doktryny przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Po 202/24, dostępnym jw.). Ta ostatnia kwestia, tj. dotycząca charakteru opłaty ustalanej na postawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r., będzie jeszcze bliżej omówiona w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W tym miejscu natomiast należy zaznaczyć, że wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest sformalizowane i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u,o,g.r. Przepis ten stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dodać należy, że w przepisach prawa funkcjonuje również możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia. Taką możliwość daje art. 28 ust. 2 u.o.g.r. Stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r. (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), organ winien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie fakt wyłączenia gruntów, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r., z produkcji rolniczej jest niewątpliwy. Nastąpiło to bez wymaganego zezwolenia. Ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Nastąpiły one na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, z poszanowaniem podstawowych zasad i szczegółowych reguł dowodowych. Dokumentacja pozyskana z PINB w [...] – w szczególności decyzja PINB w [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. znak [...] nakazująca T. W. rozbiórkę obiektu budowlanego - placu składowego służącego do magazynowania materiałów budowlanych na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...] oraz inne dokumenty, w tym materiał poglądowy (fotograficzny) – mogła stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, co wynika z prawidłowo przywołanych przez Kolegium przepisów art. 75 § 1 i art. 81 k.p.a. Wskazać jeszcze należy na art. 76 § 1 k.p.a., który statuuje moc dowodową dokumentów urzędowych. Skarżący jest sprawcą tego deliktu, gdyż w 2017 r. wyłączył grunt rolny na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina [...] bez uzyskania wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r. Wyłączenie możliwości rolnego użytkowania gruntu było skutkiem wybudowania przez skarżącego na gruncie rolnym w styczniu 2017 r. placu składowego służącego do magazynowania kostki brukowej oraz utwardzenia tego terenu przy pomocy tłucznia granitowego. Stanowi to wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, przez co należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.). Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów (tak NSA w wyroku z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 157/21, dostępny jw.). Poza tym ustawodawca nie ograniczył stosowania sankcji przewidzianej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r. do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej. Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu, które zdefiniowano w art. 4 pkt 11. Te same wnioski wynikają z samej definicji legalnej określenia, jak i jego użycia w innych częściach ustawy. Przykładowo z art. 4 pkt 13 u.o.g.r. wynika expressis verbis reguła, że wyłącznie gruntu z produkcji, z czym wiązać się może także ponoszenie tzw. opłat rocznych, może mieć także charakter trwały lub czasowy (tzw. nietrwałe). Nie pozwala to uznać, jakoby wolą prawodawcy było stosownie sankcji, w postaci podwyższonej należności jedynie, gdy dojdzie do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1812/13, dostępny jw.). Prowadzona na terenie działki nr [...] po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych działalność w zakresie składowania materiałów budowlanych na cele działalności handlowej skarżącego nie miała żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organów administracji. Twierdzenia skarżącego, że przedmiotowa działka wykorzystywana była i jest do celów prowadzenia gospodarstwa rolnego (zgodnie z przeznaczeniem), nie wytrzymuje konfrontacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Powierzchnia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej z naruszeniem przepisów ustawy także jest ustalona prawidłowo. Wynika z przedstawionych dowodów i wyliczeń. Cała działka nr [...] stanowi grunty orne klasy IlIa o powierzchni 0,3332 ha. Skoro zaś powierzchnia biologicznie czynna, na którą odprowadzane są wody opadowe, zajmuje powierzchnię ok 500 m˛, to tereny utwardzone (teren utwardzony kostką betonową tudzież tłuczniem granitowym) wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy łącznie stanowią powierzchnię 0,2832 ha. Jednoznacznie ustalony został także brak obwiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Również stan nieruchomości na dzień 15 kwietnia 2024 r. został ustalony, co wynika z protokołu wizji lokalnej na terenie działki nr [...] w [...], w wraz z dokumentacją fotograficzną. Podczas tej czynności stwierdzono, że teren został zrekultywowany - przywrócony do rolniczego użytkowania. Wszystkie zarzuty skargi odnoszące do powyższych kwestii (naruszenie art. 7 ni art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 11 i art. 28 ust. 1 u.o.g.r.) należało zatem en bloc uznać za niezasadne. Ewentualne przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania gruntu rolnego ma znaczenie, jednakże nie w kontekście uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej na gruncie przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.g.n., lecz w aspekcie kwestii, które zostały pominięte w swoich rozważaniach przez organy obydwu instancji. Po pierwsze, zauważyć należy, że organy nie wypowiedziały się w ogóle w kwestii stosowania przepisów art. 189a i nast. k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Jak już wspomniano, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną – administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny, gdyż jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r. Tym samym w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że do opłat tych znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Przepisy te zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 12 maja 2017 r.) – dalej: ustawa nowelizująca k.p.a., która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej k.p.a. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przez Starostę w 2024 r., tym samym przepisy powyższego działu, w tym art. 189g k.p.a. oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa wypracowane na jego tle, powinno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Przy tym, zgodnie z regulacją art. 24 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 646/2012 z dnia 16 lipca 2012 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze dotyczące grzywien i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, Dz.Urz.UE.L 187, s. 29, bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 189g). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zasadniczo ze względu na czas wyłączenia z produkcji rolnej, jak i wszczęcia postępowania tej sprawie, organ zasadniczo nie utracił kompetencji do ustalenia opłaty sankcyjnej za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej bez wymaganego zezwolenia. Winien był jednakże wypowiedzieć się w tej kwestii, celem jednoznacznego przedstawienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a czego niewątpliwe zabrakło. Po drugie, i co ważniejsze, zupełnie pominięta została kwestia, o której mowa w art. 189f k.p.a., tj. ewentualnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepis ten w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Natomiast w § 2 omawiany przepis stanowi, że przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3). Możliwość zastosowania tego przepisu powinna zostać rozważona w kontekście twierdzeń i oświadczeń skarżącego oraz ustaleń poczynionych podczas wizji lokalnej w dniu 15 kwietnia 2024 r. na terenie działki nr ewid. [...] w [...], z której to czynności sporządzono protokół. Jeżeli fakt zaprzestania naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych byłby niewątpliwy, należałoby rozważyć, czy zachodzą przesłanki umożlwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W razie wątpliwości co do stanu faktycznego powinny być w tym zakresie przeprowadzone dalsze czynności dowodowe. W tym przypadku organy winny ocenić również, czy – a jeśli tak, to ewentualnie w jakim stopniu – doszło degradacji gruntu rolnego i jakie skutki w tym zakresie wywołało prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowej działce. Oceniając przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, organ powinien przede wszystkim rozważyć, jak była waga naruszenia prawa. W piśmiennictwie wskazuje się, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d k.p.a. (patrz: stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu przywołane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. VIII SA/Wa 632/20, dostępnym jw.). Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym, przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie poczynił w powyższym zakresie żadnych rozważań, czym naruszył art. 6 i art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i art. 189a § 1 w zw. z art. 189f § 1-3 k.p.a. Kwestia ta została także całkowicie pominięta przez organ odwoławczy. W konsekwencji, organy administracji w ogóle nie oceniły wagi naruszenia prawa w niniejszej sprawie. W tym też zakresie zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 u.o.g.r. okazały się zasadne, choć zasadniczo z innych powodów niż wskazane w skardze. Sąd uznał, że ze względu na brak prawidłowego rozpatrzenia sprawy w wyżej sygnalizowanym zakresie należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Zakwestionowane rozstrzygnięcia nie zostały bowiem oparte na odpowiednich ustaleniach faktycznych i analizie wszystkich istotnych okoliczności z perspektywy przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. W konsekwencji brak jest wykazania, że stan sprawy umożliwiał jej końcowe rozstrzygnięcie w drodze ostatecznej decyzji ustalającej opłatę podwyższoną na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r. Finalnie, zakwestionowane rozstrzygnięcia organów nie były zatem wynikiem należytej realizacji zasad legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania stron do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), skoro miało miejsce przede wszystkim pominięcie dyspozycji przepisów art. 189a i art. 189f k.p.a. Organ powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie celem prawidłowego rozpatrzenia sprawy, co będzie wymagało przed wszystkim rozważenia kwestii związanych z ewentualnym odstąpieniem od ustalenia opłaty (wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej) na podstawie art. 189f k.p.a. W tym zakresie uwzględni przedstawioną wykładnię prawa i wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia. W razie wykluczenia możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., organ ponownie rozstrzygnie co do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r., z odpowiednim odniesieniem się do art. 12 u.o.g.r., w tym tabeli zawartej w ust. 7 tego ostatniego przepisu. Wszystkie istotne ustalenia i wnioski organu powinny zostać odpowiednio umotywowane w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak również § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 7400 zł z tego tytułu. Sąd uwzględnił wynik sprawy, wniosek strony i wysokość uiszczonych kosztów sądowych (2000 zł wpisu stosunkowego od skargi) oraz koszty związane korzystaniem z zastępstwa procesowego (5400 zł).