IV SA/Po 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 03 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu odbycia zasadniczej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. określa że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ B.Popowska /-/ J.Stankowski /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] (dalej – decyzja z [...]) Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. z upoważnienia Marszałka Województwa [...] odmówił Skarżącemu W.K. odroczenia odbycia służby zastępczej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Skarżący skierowany został do odbycia służby zastępczej na własną prośbę, na podstawie orzeczenia nr [...] Powiatowej Komisji Poborowej nr [...] w P. z dnia [...] roku (dalej – orzeczenie z [...] roku). Wnioskiem zaś z dnia [...] roku zwrócił się o udzielenie odroczenia odbycia służby zastępczej ze względu na prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odstąpił od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stwierdzenia zasadności złożonego wniosku, z uwagi na zmianę ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.04.241.2416 j.t., dalej – ustawa o powszechnym obowiązku obrony), i przywołał art. 46 ust. 3 pkt 2 tej ustawy oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz.U.03.223.2217 dalej – ustawa o służbie zastępczej). W związku z brzmieniem powyższych przepisów, organ stwierdził, iż Skarżącemu w dniu [...] roku upływa okres, w którym może on być skierowany do odbycia służby zastępczej, a zatem udzielenie odroczenia spowodowałoby nieodbycie przez Skarżącego służby zastępczej. W zaistniałej sytuacji brak podstaw do udzielenia odroczenia, zaś fakt prowadzenia działalności gospodarczej nie ma już żadnego wpływu na merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący dnia [...] roku, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że stanowisko organu I instancji jest całkowicie błędne i przywołał treść art. 31 ust. 1 ustawy o służbie zastępczej w związku z art. 23 ust. 2 tej ustawy oraz podkreślił fakt, że nigdy nie stawił się do służby zastępczej, wobec czego bieg terminu, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy nie rozpoczął się. W konsekwencji, odroczenie odbycia służby nie spowodowałoby nie odbycia służby w ogóle. Nie było zatem podstaw do odmowy odroczenia służby , a więc decyzja organu I instancji jest błędna i narusza art. 21 ust. 3 i art. 31 ust. 1 ustawy o służbie zastępczej. Błędną jest również – zdaniem Skarżącego – wykładnia art. 46 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Skarżący podnosi, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 46 ust. 1, którego stosowanie wyłącza art. 46 ust. 2, znajduje zaś zastosowanie art. 46 ust. 3 i na jego mocy w związku z faktem, że Skarżący [...] lat ukończy w [...] roku, odroczenie służby zastępczej o [...] miesięcy nie spowoduje nieobycia służby wojskowej (co według Organu oznacza także służbę zastępczą). Odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznego rozpoznania sprawy stanowi – zdaniem Skarżącego – naruszenie powołanych przepisów. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze; SKO) utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 31 ust. 1 ustawy o służbie zastępczej, albowiem przepis ten dotyczy innej sytuacji faktycznej – poborowych, którzy stawili się do odbycia służby zastępczej i ją odbywają. Skarżący uchylał się od odbycia służby zastępczej, o czym świadczy wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] roku (sygn. [...]). Organ podkreślił okoliczność, iż Skarżący został skierowany do służby zastępczej na własną prośbę, orzeczeniem z [...] roku (Karta skierowania do służby zastępczej została wystawiona [...] roku). Skarżący nie zgłosił się jednak do odbycia służby zastępczej, za co został skazany wskazanym wyżej wyrokiem sądowym. Kolejna "Karta skierowania" została wystawiona w dniu [...] roku, jednak Skarżący służby nie rozpoczął, o czym U.M. w P. pismem z dnia [...] roku poinformował Prokuraturę Rejonową P-S.M.. Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 3 ustawy o służbie zastępczej, odroczenia nie udziela się, jeżeli to spowodowałoby nieobycie służby zastępczej w ogóle, co miałoby miejsce w niniejszej sprawie i w konsekwencji odroczenie jest niedopuszczalne (k. [...] akt administracyjnych II instancji). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Skarżący dnia [...] roku, wnioskując o uchylenie obu decyzji zapadłych w sprawie, zarzucając naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – tj. ze zm. – dalej kpa) oraz art. 46 ust. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, jak również art. 21 ust. i ust. 3 ustawy o służbie zastępczej. Skarżący podniósł, że stanowisko organów obu instancji jest błędne i przytaczając rozumowanie zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślił, że odroczenie odbycia przez niego służby zastępczej nie spowodowałoby nieobycia tej służby w ogóle, zaś [...] lat ukończy on dopiero w [...] roku. Ponadto utrzymanie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, w której organ odstąpił od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uchybiając przepisom art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa, stanowi również naruszenie wskazanych przepisów i podstawę do uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2005/153/1270 ze zm., dalej - ppsa) (k. [...] akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] roku, organ wniósł o oddalenie skargi (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, nie tylko z powodów w niej podniesionych. Podniesionych. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Wady decyzji mają charakter zarówno materialnoprawny, jak i procesowoprawny. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 – zwana dalej usa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwana dalej - ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Jednocześnie na mocy art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na wstępie należy wskazać, że orzekający skład WSA w P. nie podziela opinii organu I instancji, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o służbie zastępczej (Dz.U.05.180.1496), "(...) z uwagi na wprowadzone zmiany dotyczące przenoszenia poborowych do rezerwy", organy orzekające w sprawie mogły odstąpić od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (nie są obowiązane prowadzić postępowania wyjaśniającego) . Organ I instancji wskazuje na zmianę art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Tymczasem z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby organy mogły orzekać w sprawach służby zastępczej bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Natomiast z przepisu art. 6 ustawy o służbie zastępczej, w myśl którego, "do postępowania w sprawach określonych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego", wynika, iż postępowanie takie się prowadzi; decyzje administracyjne podejmuje się bowiem w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne podlega określonym w przepisach prawa regułom i kształtowane jest zwłaszcza przez zasady ogólne, określone w kodeksie postępowania administracyjnego oraz określone przepisy procesowe zawarte w tej ustawie. W przypadkach odrębnego uregulowania kwestii procesowoprawnych w ustawach normujących określony zakres stosunków prawnych, np. służbę zastępczą, stosuje się w pierwszej kolejności przepisy ustaw szczególnych. Z przepisów - art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 , art. 77, art. 80, art. 107 kpa wynika, iż organ administracji prowadzący postępowanie, obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 kpa), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 kpa) oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Reguły kodeksowe postępowania dowodowego nakazują jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe znajduje swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa art. 107 kpa). Organy stoją w toku prowadzenia postępowania na straży praworządności, obowiązane są uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), a jednocześnie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną (art. 8 kpa). Powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organy obu instancji dopuściły się uchybień przepisom postępowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 , art. 77, art. 80, art. 107 kpa, co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przede wszystkim, organy nie zebrały całości materiału dowodowego i nie dokonały prawidłowej ich oceny, tym samym, nie przeprowadziły prawidłowych ustaleń faktycznych. Wobec powyższego, Sądowi trudno ocenić, czy Organy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego; dokonały prawidłowej subsumcji. Organ I instancji w rubrum decyzji przywołał tylko jeden przepis prawa materialnego, mianowicie art. 21 ust. 3 ustawy o służbie zastępczej, dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazał także na art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. W związku z treścią art. 21 ust. 3 ustawy o służbie zastępczej, Organ końcowo stwierdził, że "fakt prowadzenia działalności gospodarczej nie ma już żadnego wpływu na merytoryczne rozpatrzenie wniosku". Sąd nie podziela tego poglądu. Z konstrukcji art. 21 ust. 3 ustawy o służbie zastępczej wynika, że najpierw należy ustalić, czy w danej sprawie zachodzi możliwość (jeżeli nie ma zastosowania przepis art. 21 ust.1 cyt. ustawy), odroczenia służby ze względu na wskazane przesłanki, dopiero w dalszej kolejności, czy nie zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w zdaniu drugim powołanego artykułu. Jak wynika z uzasadnienia, kluczowy argument orzeczenia wiąże się z treścią art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, którą Organ przytoczył. Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego normę zawartą w tym przepisie zastosował. Jedynie poprzestał na konkluzji, iż Skarżącemu "w dniu [...] roku upływa okres, w którym może być skierowany do odbycia służby zastępczej, a więc udzielenie odroczenia spowodowałoby nieodbycie przez poborowego służby zastępczej". Problem polega na tym, że ww. przepis wskazuje kilka przesłanek jego zastosowania. Jedną z nich jest okoliczność: "jeżeli poborowy nie został skierowany do odbycia tej służby". W świetle akt sprawy można domniemywać, że tę okoliczność wziął pod uwagę Organ, chociaż należy stwierdzić, że wyjaśnienie motywów orzekania jest obowiązkiem Organu. Jeżeli w istocie tę przesłankę uwzględnił Organ, to pojawia się następny problem, mianowicie, nie wiadomo, jaki okres czasu Organ miał na myśli, skoro w dokumentacji sprawy mowa o kilku skierowaniach do odbycia służby: z dnia [...] r., ( k-[...] ), z dnia [...]r. ( wymienione w decyzji II instancji, brak w aktach), z dnia [...] r. ( wskazane we wniosku o odroczenie służby – brak ustosunkowania się organów), z dnia [...] r. ( w aktach – z datą doręczenia [...] r.). Sąd zauważa także, że ostatnie skierowanie zostało wydane po wniesieniu do Organu wniosku Skarżącego o odroczenie odbycia służby zastępczej ([...] r.) i, co prawda, po dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ( [...] r.) o odmowie odroczenia (doręczonej [...]r.), ale przed upływem terminu na złożenie odwołania. Skarżący nie miał zatem możliwości skutecznej "obrony" przed kolejnym, ostatnio wymienionym skierowaniem. Co najmniej została więc pogwałcona zasada zaufania do organów Państwa. W świetle powyższego, nie można uznać, aby Organ, przytaczając przepisy prawa materialnego i poprzestając na konkluzji, iż "w dniu [...] roku upływa okres, w którym ( Poborowy) może być skierowany do odbycia służby zastępczej, a więc udzielenie odroczenia spowodowałoby nieobycie przez poborowego służby zastępczej", uczynił zadość przepisom o postępowaniu administracyjnym, w tym także, by wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Poza kwestią wskazania przesłanek, nakazujących zastosowanie art. 46 ust 3 pkt 2 ustawy o służbie zastępczej, chodzi też o to, że Organ nie wskazał w jaki sposób wyliczył terminy, o których mowa w tym przepisie, w szczególności nie wyjaśnił jak obliczył, że dniem upływu okresu, w którym Skarżący może być skierowany do odbycia służby zastępczej jest data [...] roku. Organ II instancji nie naprawił błędów organu I instancji, a także nie ustrzegł się nowych. Przede wszystkim Organ nie zbadał okoliczności, o których mowa powyżej, a których nie zbadał uprzednio Organ pierwszej instancji. Nadto, abstrahując od regulacji stanowiącej w istocie podstawę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, tj. art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, poprzestał na przytoczeniu art. 21 ust. 3 ustawy o służbie zastępczej, stwierdzając, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której nie udziela się odroczenia odbycia służby zastępczej, gdyż spowodowałoby to nieodbycie jej w ogóle. Organ nie wykazał jednak, że odroczenie odbycia służby zastępczej Skarżącemu spowodowałoby nieobycie tej służby przez Skarżącego w ogóle. Organ wskazał natomiast na dwie wystawione Skarżącemu karty skierowania do odbycia służby zastępczej: z [...]r. oraz z [...] r., nie wyjaśniając jednak, jaki związek mają te fakty z rozstrzygnięciem merytorycznym, które utrzymał w mocy. Tak więc nie można stwierdzić, że Organ przeprowadził postępowanie prawidłowo, w myśl zasady dwuinstancyjności. Należy wskazać, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to także, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Organ nie może też oczekiwać, że do zarzutów ustosunkuje się Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, tym samym wyręczając z tego obowiązku organ. (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234). W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów i twierdzeń Skarżącego zawartych w odwołaniu. I tak Organ nie zbadał, czy zasadnie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ nie wyjaśnił także Skarżącemu, że brzmienie art. 46 ust.3 ustawy o służbie zastępczej, które Odwołujący przytacza, zmieniło się, zatem norma w przepisie o tym brzmieniu nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie. Rację ma natomiast SKO uznając, iż powoływany przez Skarżącego art. 31 ust. 1 ustawy o służbie zastępczej nie ma zastosowania w sprawie, gdyż "dotyczy innej sytuacji faktycznej, dotyczy bowiem poborowych, którzy stawili się do odbywania służby zastępczej i ją odbywają", zaś Skarżący uchylał się od stawiennictwa (przywołano Wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] roku). Innych kwestii, podniesionych w odwołaniu, albo nie wyjaśniono, albo uczyniono to błędnie. Podsumowując, uzasadnienia obu decyzji w kwestiach merytorycznych są niejasne; brak pełnych ustaleń faktycznych oraz wykazania prawidłowości zastosowanych norm prawa materialnego. Przy tym oba organy uchybiły przepisom prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 , art. 77, art. 80, art. 107 kpa, Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wyżej wymienione wskazania Sądu co do prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ winien stosownie do art. 7 oraz art. 77 kpa podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności wnikliwie zebrać a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie, nie ograniczać się zaś jedynie – jak to uczyniły organy obu instancji, z obrazą zasad postępowania dowodowego – do przytaczania treści przepisów. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 kpa. Z powyższych względów koniecznym stało się uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w związku z art. 135 ustawy. Przepisu art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ Bożena Popowska /-/ Jerzy Stankowski /-/ Ewa Makosz-Frymus MZ