IV SA/Po 135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus M.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym poinformował, że przysługuje mu spółdzielcze prawo do lokalu o powierzchni użytkowej 45 m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 35,37m2 , a powierzchnia zajmowana przez wnioskodawcę – 32,17 m2. Na wniosku M.S. dopisał, iż z zgodnie z umową użyczenia z dnia 1 lutego 2005r. całość kosztów za mieszkanie ponosi wnioskodawca, w tym również koszty przypadające na zajmowaną część przez biorącego w użyczenie. Do wniosku Skarżący załączył aneks z 1 marca 2006r. do umowy użyczenia, na mocy której M.S. oddał w bezpłatne używanie M.S. (ojcu) część lokalu mieszkalnego o pow. 12,83 m2. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 ust. 1,5,6, art. 7 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm. - dalej udm), przyznał M.S. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2006r. do 30 kwietnia 2007r. w wysokości 115,35 zł miesięcznie oraz przyznał - z uwagi na brak C.W. - ryczałt w wysokości 5,72 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca zamieszkuje lokal o pow. 24.01 m2 a jego dochód na 1 członka rodziny brutto za okres ostatnich 3 miesięcy wynosi 0 zł. Zatem, zdaniem organu, zostały spełnione warunki uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego i ryczałtu na ogrzewanie lokalu i wody. M.S. wniósł odwołanie, zarzucając decyzji Prezydenta Miasta K. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących zajmowanej przez niego powierzchni mieszkania, błędnego ustalenia wydatków na zajmowaną część lokalu, nie uwzględniającego treści umowy użyczenia z dnia 1 lutego 2005r. ze zmianą wprowadzoną przez aneks z dnia 1 marca 2006r. Z treści aneksu wynika bowiem, że "całość kosztów za lokal" ponosi Skarżący. Skarżący zarzucił również błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację art. 5 ust. 2 udm (przepis ten nie dotyczy użyczenia) oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zgromadzonego materiału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, iż skarżący zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 45 m2 a we wniosku wskazał, iż jego ojciec M.S. zajmuje pokój o pow. 12,83 m2. Organ stwierdził także, iż z załączonego do wniosku aneksu do umowy użyczenia z dnia 1 lutego 2005r. wynika, że Skarżący część swojego mieszkania użyczył ojcu i zobowiązał go do ponoszenia wydatków przypadających za zajmowaną część (pow. 12,83 m2). Wobec tego zdaniem organu można przyjąć, iż umowa użyczenia, na którą powołał się M.S., jest faktycznie umową podnajmu części lokalu mieszkalnego, a zatem znajduje zastosowanie art. 5 ust. 2 udm, a organ I instancji zasadnie przyjął do obliczeń dodatku mieszkaniowego wydatki przypadające na powierzchnię 24,01 m2 (15,83 + ½ powierzchni przedpokoju, kuchni, przedsionka i łazienki – 8,18 m2). W wyniku wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lutego 2008r. sygn akt IV SA/Po 192/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. w zakresie, w jakim nie orzeczono o dodatku mieszkaniowym (łącznie z ryczałtem) ponad kwotę 121,07 zł. Zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] i decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim przyznano Skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 121,07 zł. i w tym zakresie podlega ona wykonaniu. Sąd orzekł, iż w niniejszej sprawie nie dokonano pełnych ustaleń faktycznych, pozwalających prawidłowo orzec w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszając przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). Braki proceduralnoprawne zawęziły, zdaniem Sądu, spektrum dokonanej przez organy kwalifikacji prawnej "umowy użyczenia" zawartej między Skarżącym a Jego ojcem, w istocie uniemożliwiając ocenę, czy organy prawidłowo zastosowały normę zawartą w art. 5 ust.2 udm, oraz w konsekwencji norm zawartych w art. 6 ust. 1 udm, określającym wysokość dodatku mieszkaniowego. W kwestii powierzchni użytkowej zajmowanej przez Skarżącego oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego, organ I instancji przyjął określone wielkości bez wskazania ich podstaw. Organ II instancji wprawdzie starał się przedstawić przesłanki, jakimi się kierował przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, to jednakże nie dokonał dokładnej analizy materiału zebranego w sprawie. Ustosunkowując się do kwalifikacji umowy Skarżącego z Jego Ojcem – jako umowy podnajmu - przyjętej przez organy, a wprost wyrażonej w decyzji organu II instancji, Sąd zauważył, że w zaskarżonej decyzji przyjęto błędne ustalenia będące podstawą kwalifikacji umowy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem aneks do umowy sporządzony w dniu 1 marca 2006r., z którego nie wynika obowiązek biorącego w użyczenie ponoszenia opłat za zajmowaną część lokalu. Organ pominął, iż w podpunkcie 2 pkt III aneksu z dnia 1 marca 2006r. strony postanowiły, że użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu w użyczenie na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Natomiast w podpunkcie 4 pkt III aneksu strony sprecyzowały, iż użyczający ponosić będzie wszelkie koszty związane z bieżącą eksploatacją przedmiotu użyczenia. Niezrozumiałe jest zatem, że SKO, powołując się na "aneks załączony do wniosku" przytacza treści, których w aneksie nie ma. Powyższe wskazuje na wyraźny błąd organu w ustaleniu treści umowy z aneksem, który to dokument ma istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego sprawy. Powyższy błąd organu stanowił wystarczającą podstawę, by uchylić decyzje organów I i II instancji, jednakże z ograniczeniem wynikającym z zasady reformationis in peius (zakaz pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego – art.134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Rozstrzygając kwestię kwalifikacji umowy zawartej między Skarżącym i Jego Ojcem, Sąd wskazał że dokonując oceny prawnej tej umowy winno się mieć na uwadze zasady ogólne dotyczące oceny czynności prawnych, a więc i umów, wyrażone w art. 56 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm. – dalej Kc). Sąd wskazał także, iż w niniejszej sprawie należy brać pod uwagę przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 2003, Nr 11, poz. 1116 ze zm – dalej usm), wraz określoną w niej zasadą solidarnej odpowiedzialności za koszty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości. W nawiązaniu do treści art. 56 kc, Sąd wskazał także na fakt ograniczenia rozpoznania sprawy przez oba organy właściwie do kwestii przedmiotowej "umowy użyczenia", pomijając zupełnie relacje rodzinne Skarżącego w związku z zamieszkiwaniem w jednym mieszkaniu z Ojcem i związane z tym aspekty finansowe. Organy nie wskazały, na jakiej podstawie przyjęły, że Skarżący prowadzi gospodarstwo jednoosobowe, poprzestały też na stwierdzeniu, że Skarżący nie ma dochodu. Organy nie wzięły pod uwagę możliwości zbadania, czy Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z Ojcem, oraz czy Ojciec posiada dochód. Mając powyższe na uwadze Sąd nakazał aby, organ pierwszej instancji całościowo zebrał materiał dowodowy ze szczególnym zwróceniem uwagi na wskazane okoliczności wymagające dokonania pełnych ustaleń faktycznych celem rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego zgodnie z normami udm. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] przyznał M.S. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2006r. do 30 kwietnia 2007r. w wysokości 115,35 zł miesięcznie oraz przyznał - z uwagi na brak C.W. - ryczałt w wysokości 5,72 zł miesięcznie. Wykonując zalecenia WSA w Poznaniu, organ orzekający w sprawie przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego M.S. podtrzymał, że w okresie rozliczeniowym prowadził samodzielne gospodarstwo domowe, a stosując się do zawartej z ojcem umowy użyczenia wraz z aneksem ponosił całość wydatków przypadających na utrzymanie lokalu. Prezydent Miasta K. wydając decyzję zakwestionował stanowisko wnioskodawcy, iż faktycznie ponosi wszystkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania (plus zakup żywności, opłaty za korzystanie z energii elektrycznej, gazu itd.), a także iż samodzielnie prowadził gospodarstwo domowe, gdyż wykazane w deklaracji dochody (jedynie zasiłki okresowe z MOPS w K. w wysokości 200,00 zł miesięcznie) nie pokrywają wydatków - występuje rażąca dysproporcja między wykazanymi w deklaracji dochodami, a wydatkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ustawodawca w art. 5 ust. 4 udm precyzuje, że obliczając dodatek mieszkaniowy należy uwzględniać wydatki przypadające na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uwzględniono również przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wraz z określoną w niej zasadą solidarnej odpowiedzialności za koszty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości. Powołano się przy tym na przydział M.S. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. Z przydziału wynika, że Jego ojciec – M.S. - jest wpisany jako osoba, która ma prawo i obowiązek zamieszkiwać w powyższym lokalu. Organ I instancji powołując się orzecznictwo wskazał, że jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy nie udowodni, że któryś z członków gospodarstwa domowego mieszka faktycznie gdzie indziej, jego zarobki wlicza się do średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego. M.S. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł odwołanie, zarzucając decyzji Prezydenta Miasta K. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących zakwestionowania faktu prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego , nie uwzględnienia treści umowy użyczenia, zarzutów dotyczących zwarcia tej umowy w celu obejścia prawa a także , iż skarżący nie ponosił wszystkich kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Wnoszący odwołanie zarzucił również pominięcie treści umowy użyczenia, co było głównym błędem wskazanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2008r. sygn akt IV SA/Po 192/07. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M.S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 45 m2. Na podstawie decyzji przydziału lokalu stwierdzono, że M.S. przysługuje spółdzielcze prawo do tego lokalu mieszkalnego składającego się z dwóch pokoi o pow. 15,83 m2 i 12,81 m2 oraz przedpokoju, kuchni, przedsionka i łazienki o łącznej powierzchni 16,36 m2. Z załączonego do wniosku aneksu do umowy użyczenia z dnia 1 lutego 2005r. wynika jednak, że skarżący pokój o powierzchni 12,83 m2 użyczył ojcu i zobowiązał go do ponoszenia wydatków przypadających za zajmowaną część. Ustalając więc opłaty eksploatacyjne za zajmowaną powierzchnię 24,01 m2 za październik 2006r. w wysokości 164,78 zł. (vide pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w K. z dnia [...] października 2006r.), mając na uwadze fakt, że lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody organ przyjął, że łączne wydatki, stanowiące podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego, wynoszą 172,95 zł. Mając więc na uwadze fakt, iż organ I instancji związany był zakazem orzekania na niekorzyść strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uznał ,że zasadnym było przyznanie przez Prezydenta Miasta K. dodatku mieszkaniowego (łącznie z ryczałtem) w wysokości 121,07 zł miesięcznie, bowiem wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny (art.6 ust. 10 udm). M.S. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które zostały w odwołaniu dodatkowo zarzucając organowi odwoławczemu, iż nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygn akt SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r. sygn. IV SA 1177/97, LEX 47301). Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNA i US 1999, nr 1, poz. 2). W świetle powyższego mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2008r. sygn akt IV SA/Po 192/07 stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie nie zastosowały się do treści wyroku i wytycznych zawartych w uzasadnieniu. Z treści sentencji wyroku wynika bowiem wprost, iż w obrocie prawnym pozostawiono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] i decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim przyznano Skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 121,07 zł. i w tym zakresie podlega ona wykonaniu. Z naruszeniem prawa organy ponownie orzekły w zakresie w jakim nie uchylono poprzednio wydanych rozstrzygnięć, naruszając tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnej i spełniając wskazaną w art. 156 §1 pkt 3 kpa przesłankę stwierdzenia nieważności. Ponadto stwierdzić należy, iż organy I i II instancji nie wykonały zaleceń Sądu. Wbrew zaleceniom Sądu nie wyjaśniono charakteru prawnego umowy zawartej pomiędzy Skarżącym i jego Ojcem, kwestii powierzchni użytkowej zajmowanej przez Skarżącego (Skarżący domagał się dodatku mieszkaniowego na powierzchnię 32,17 m2 podczas gdy oba organy przyjęły 24,01 m2) oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego. W decyzji Prezydenta Miasta K. poza przytoczeniem danych i wyliczeń będących podstawą zakwestionowanych decyzji w żaden sposób nie przedstawiono uzasadnienia faktycznego i prawnego będącego przedmiotem przyznania zasiłku mieszkaniowego w kwocie podanej w rozstrzygnięciu. W zaskarżonym postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono również w ostateczny sposób relacji rodzinnych i kwestii prowadzenia gospodarstwa domowego wspólnie z Ojcem, oraz czy Ojciec posiada dochód. Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem, że przyjmując iż dochód Skarżącego w okresie jakim dotyczy przedmiotowe postępowanie nie wystarczał na opłacenie kosztów eksploatacji mieszkania, zakwestionowano prowadzenie przez M.S. jednoosobowego gospodarstwa domowego. Powołując się na orzecznictwo wskazano również na zasadę, iż jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek nie udowodni, ż któraś z członków gospodarstwa domowego mieszka faktycznie gdzie indziej, jego zarobki wlicza się do średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego. Pomimo powołania tejże zasady nie podjęto jednak żadnego działania mającego na celu ustalenie dochodu ojca skarżącego. Stanowisko organu I instancji w kwestii prowadzenia gospodarstwa domowego pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem organu odwoławczego, który utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji przyjął, że M.S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Powyższe oznacza, iż całkowicie dowolnymi i sprzecznymi jawią się dokonane przez organy I i II instancji ustalenia dotyczące kwestii prowadzenia gospodarstwa domowego przez M.S.. Wskazać także należy, że organ II instancji wbrew stanowisku Sądu i treści odwołania ponownie swoje rozstrzygnięcie oparł na umowie użyczenia z dnia 1 lutego 2005r. i nie odniósł się do aneksu do umowy użyczenia z dnia 01.03.2006r. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i nie ocenił postępowania organu pierwszej instancji, wydając decyzję opartą na arbitralnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym dyspozycje art. 7 i 107 §3 kpa. Odniesienia się do zarzutów odwołania jest bowiem warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie bowiem z art. 107 §3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie ma bowiem objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania określonego przepisu prawnego. Objaśnienie to może być trafne lub błędne i dlatego powinno być sporządzone w taki sposób aby mogło zostać poddane kontroli w drodze kontroli instancyjnej przez organ II instancji oraz ewentualnie kontroli sądowej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze liczbę i znaczenie stwierdzonych uchybień i uwzględniając wynikające z art. 153 ppsa związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznaczające, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt IV SA/Po 527/97, LEX nr 47275), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 153 ppsa, orzekł jak w sentencji. / E. Kręcichwost – Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz – Frymus