IV SA/Po 137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Inne z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Inne z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. obejmującej teren działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny D., gmina Ż. - w całości; 2. zasądza od Gminy Ż. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2018 r. Inne (dalej też jako "Rada Gminy") – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., obejmującej teren działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny D., gmina Ż. (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "zmianą Studium"). Pismem z [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. E. Ś., złożył skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości – ze względu na istotne naruszenie prawa – oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wpłynęła do Wojewody w dniu [...] lipca 2018 r., a dokumentacja planistyczna w dniu [...] października 2018 r. Zastrzegł, że oceny prawnej Uchwały dokonano na podstawie przedstawionej części dokumentacji prac planistycznych, wobec nie przekazania całości załączników do Uchwały przez Wójta Gminy Ż. (zwanego też dalej "Wójtem"). Dalej Wojewoda wskazał na wynikającą z art. 11 u.p.z.p. konieczność przestrzegania procedury planistycznej w kolejnych sekwencjach określonych w tym przepisie, i na tym tle zaznaczył, że przedstawiona przez Wójta dokumentacja prac planistycznych nie zawiera wymaganych w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; zwanego dalej "rozporządzeniem MI"): - potwierdzenia ogłoszenia w prasie miejscowej o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, - wykazu wniosków złożonych do projektu studium, wraz rozstrzygnięciem organu sporządzającego studium w sprawie rozpatrzenia wniosków, - wykazu materiałów planistycznych, o których mowa w § 3 rozporządzenia MI, - wykazu opinii do projektu studium, - potwierdzenia ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, - protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami, - wykazu uwag i rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium, - załączników do uchwały rady gminy o uchwaleniu studium oraz uzasadnienia, - informacji o składzie zespołu autorskiego projektu planu [raczej: "studium" – uw. Sądu] wraz z zaświadczeniem o spełnieniu warunków określonych w art. 5 u.p.z.p. Ponadto Wojewoda stwierdził, że z kolei brak załączników do Uchwały uniemożliwił ocenę zasad sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż.. Tymczasem zgodnie z treścią art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W tym stanie rzeczy zachodzi, zdaniem Wojewody, konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej Uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ż. "przychylił się do niej" i wniósł o możliwie szybkie jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie w sprawie, także pod nieobecność przedstawiciela organu. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że cyt.: "[z] zarzutami skargi częściowo należy się zgodzić, co uzasadnia stanowisko organu przychylające się do skargi wojewody, a także wniosek o pilne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co umożliwi szybkie przystąpienie do powtórzenia procedury uchwalania studium". Na rozprawie w dniu [...] maja 2019 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę na przedmiotową uchwałę Inne wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] lipca 2018 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę po tym terminie w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Inne w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., obejmującej teren działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny D., gmina Ż.. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę w całości. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała ta, nie będąc aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, i zgodnie z jej § 5 weszła w życie "z dniem podjęcia". Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest innym, niż akt prawa miejscowego, aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") z zakresu administracji publicznej – co wynika już z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a co potwierdza regulacja art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zaliczająca uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "studium") do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (zob. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA). Tym samym, bez wątpienia, Uchwała zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem przez sąd administracyjny jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji prac planistycznych (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; wszystkie dostępne w CBOSA). Przed przystąpieniem do oceny, czy przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały doszło do naruszenia procedury planistycznej, należy zaznaczyć, że Uchwała ta nie była jeszcze przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego – co przesądza konieczność skontrolowania tej procedury w niniejszym postępowaniu (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA). We wniesionej skardze Wojewoda podniósł zarzuty proceduralne, które ogniskowały się wokół istotnych braków w dokumentacji planistycznej przekazanej przez Wójta. W związku z tym należy wyjaśnić, że poszczególne czynności, jakie należy podjąć sekwencyjnie w ramach procedury uchwalania studium (odpowiednio: zmiany studium – art. 33 u.p.z.p.), zostały szczegółowe określone w art. 11 u.p.z.p. Ponadto – co tu szczególnie istotne – dokonanie tych czynności powinno zostać należycie udokumentowane, o czym expressis verbis stanowi § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; dalej jako "rozporządzenie MI"). W myśl tego przepisu wykonanie czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p., dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z: (1) uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o której mowa w art. 9 ust. 1 u.p.z.p.; (2) ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, których wzór określa załącznik nr [...] do rozporządzenia, wraz z dowodami ich ogłoszenia; (3) kopii pisemnych zawiadomień instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium o przystąpieniu do jego sporządzenia, których wzór określa załącznik nr [...] do rozporządzenia, wraz z dowodami ich doręczenia; (4) wykazu wniosków złożonych do projektu studium, którego wzór określa załącznik nr [...] do rozporządzenia; (5) rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia wniosków, o których mowa w pkt 4; (6) wykazu materiałów planistycznych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy; (7) wykazu materiałów planistycznych, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia; (8) dowodów przekazania projektu studium do zaopiniowania i uzgodnień, o których mowa w art. 11 pkt 5–6u.p.z.p.; (9) uzgodnień projektu studium z zarządem województwa i z wojewodą, o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p.; (10) wykazu opinii do projektu studium, którego wzór określa załącznik nr [...] do rozporządzenia; (11) ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, których wzór określa załącznik nr [...] do rozporządzenia, wraz z dowodami ich ogłoszenia; (12) protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami, którego wzór określa załącznik nr [...] do rozporządzenia; (13) wykazu uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, którego wzór określa załącznik nr [...] do rozporządzenia; (14) rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 13; (15) dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13; (16) informacji o składzie zespołu autorskiego projektu studium wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Na tym tle normatywnym należy stwierdzić, że przedstawiona przez Wójta dokumentacja prac planistycznych dotycząca uchwalonej zmiany Studium dotknięta jest licznymi brakami – co trafnie wytknął Wojewoda w skardze. Dokumentacja ta w szczególności nie zawiera bowiem, wymaganych w świetle § 9 rozporządzenia MI w zw. z art. 11 u.p.z.p.: - potwierdzenia ogłoszenia w prasie miejscowej o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium, - wykazu wniosków złożonych do projektu zmiany Studium, wraz rozstrzygnięciem organu sporządzającego zmianę studium w sprawie rozpatrzenia wniosków, - wykazu uzgodnień i opinii dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie zmiany Studium, - informacji, czy do projektu wprowadzono zmiany wynikające z ww. uzgodnień i opinii, - dokumentów, które potwierdziłyby, że projekt zmiany Studium został wyłożony do publicznego wglądu, - protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie zmiany Studium rozwiązaniami, - wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium oraz rozstrzygnięcia organu sporządzającego ten projekt, - załączników do Uchwały Rady Gminy o uchwaleniu zmiany Studium oraz uzasadnienia tej uchwały, - informacji o składzie zespołu autorskiego projektu planu wraz z zaświadczeniem o spełnieniu warunków określonych w art. 5 u.p.z.p. Wskazane braki w dokumentacji planistycznej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie procedury uchwalania studium (odpowiednio: zmiany studium) w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a to z następujących względów. Po pierwsze, dlatego, że niezawarcie w dokumentacji prac planistycznych wszystkich wymaganych elementów skutkuje w istocie tym, iż niemożliwe staje się skontrolowanie, czy rzeczywiście zostały wykonane obligatoryjne czynności związane z trybem przeprowadzania procedury planistycznej (tu: zmiany studium). Po drugie, wystąpienie tych braków w niniejszej sprawie – oceniane zwłaszcza w kontekście ogólnikowego przyznania przez Wójta w odpowiedzi na skargę, że cyt.: "z zarzutami skargi częściowo należy się zgodzić", oraz jego deklaracji woli przystąpienia do "powtórzenia procedury uchwalania studium" – uprawnia do wniosku, iż braki te w istotnym zakresie wynikają z faktu pominięcia przez organ niektórych istotnych etapów procedury planistycznej, a w szczególności publicznego wyłożenia projektu zmiany studium, którego dotyczą przepisy art. 11 pkt 7–9 w zw. z art. 33 u.p.z.p. Stwierdzenie wystąpienia wskazanych, istotnych naruszeń trybu sporządzania studium zwalnia z obowiązku analizowania, czy przy uchwalaniu zaskarżonej Uchwały nie doszło także do naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Poza tym, jak słusznie zauważył Wojewoda w skardze, brak w przedłożonych przez Wójta aktach planistycznych wymaganych załączników do Uchwały uniemożliwia w odniesieniu do tej uchwały ocenę dochowania ww. zasad. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium, dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność w całości, z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. A ponieważ od dnia podjęcia Uchwały do dnia wyrokowania nie upłynął jeszcze termin jednego roku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.p.z.p., Sąd był władny stwierdzić nieważność Uchwały w całości – co też uczynił w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.