IV SA/Po 138/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wójt Gminy T., decyzją z dnia 22 listopada 2022 roku (nr [...]), odmówił A. M. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką D. G.. Organ ustalił, że podopieczna urodziła się w dniu [...] roku oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego orzeczenia wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a jej znaczny stopień datuje się od [...] lipca 2022 roku. Podopieczna pozostaje w związku małżeńskim z H. G., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni (córce) i wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał także, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność podopiecznej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 11 stycznia 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podniosło, że organ I instancji bezzasadnie nie zastosował w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że brak jest podstaw prawnych do stosowania przepisów prawnych ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b tej ustawy przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek było rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim został on uznany za niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, czyli różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności podopiecznego. Kolegium uznało jednak, że decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowa. Podopieczna jest mężatką, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołując się do stanowisk orzeczniczych wyrażanych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uchwały tego Sądu z dnia 14 listopada 2022 roku o sygn. akt I OPS 2/22 organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A. P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 128, art. 23 oraz art. 27 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ich interpretację i niezasadne uznanie, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej D. G. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad matką, ponieważ jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony, 3) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę do przyznania A. P. świadczenia pielęgnacyjnego, 4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzyganej sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej D. G. jest w stanie się nią opiekować, gdy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, ani podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022, poz. 615 ze zm.). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 powołanej ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia ponad wszelka wątpliwość, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność D. G. został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za okoliczność nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Wójta Gminy T. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków tego wyroku dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia sporna sprowadza się do prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kontrfaktyczne w odniesieniu do działań organów administracji publicznej obu instancji są twierdzenia i sugestie skargi, że skarżąca nie została zaliczona do kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy faktycznie roztoczyła opiekę nad niepełnosprawną matką. Organy obu instancji przyjmowały, że skarżąca, jako córka podopiecznej, a więc osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, a zatem jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenie pielęgnacyjne. Jednak mając na uwadze zasadę określoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm.) organy przyjęły również, że przyznanie tego świadczenia córce nie może pomijać ustawowych warunków określonych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji organy zgodnie z prawem dostrzegają i nie pomijają tego, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z H. G., który jak ustalono w toku postępowania administracyjnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność (okoliczność bezsporna pomiędzy stronami). Zgodne z prawem jest stanowisko, że na mocy powołanych powyżej przepisów, krewnym pierwszego stopnia, a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, iż współmałżonek podopiecznego nie może wywiązać się z obowiązku osobistej opieki, bo jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W okolicznościach kontrolowane sprawy nie znajdował zastosowania przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Regulacja dotyczy osób, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a skarżąca jest córką podopiecznej. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania konstytucyjności stanowiska ustawodawcy wprowadzającego zasadę, że świadczenie pielęgnacyjne można przyznać krewnym pierwszego stopnia (skarżącej), a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, dopiero wówczas, gdy brak zdolności do sprawowania opieki przez współmałżonka ze względu na jego stan zdrowia potwierdzony zostaje orzeczeniem o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także międzynarodowego porządku prawnego, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu (wyrok NSA z 28.03.2022 r., I OSK 1244/21, LEX nr 3329928). Dopóki istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające, poddane są przedstawionym powyżej rygorom prawnym ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa (wyrok NSA z 8.02.2022 r., I OSK 1035/21, LEX nr 3330921). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę, że kryteria i przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter autonomiczny. Brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, a w szczególności z uwzględnieniem wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (wyrok NSA z 26.01.2023 r., I OSK 512/22, LEX nr 3502633). Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość przyjęcia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności (wyrok NSA z 12.01.2023 r., I OSK 354/22, LEX nr 3459831). Nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (wyrok NSA z 12.01.2023 r., I OSK 377/22, LEX nr 3460435). Z powyższych względów za nieuzasadnione należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne przyjęcie, że mąż podopiecznej może się nią opiekować. Wyjaśnić należy, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm przepisu odpowiada celom ustawy. W kwestiach niepełnosprawności i jego stopnia rozstrzygają inne organy w innym postępowaniu, a wydane przez te organy orzeczenia są wiążące na gruncie postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmować należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia - rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 13.04.2022 r., I OSK 1285/21, LEX nr 3360514). Skoro na gruncie kontrolowanej sprawy bezsporne pozostaje, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (czego skarżąca nie podważyła w toku postępowania sądowego), to uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem rozpoznało przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej/córce. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.